元朝有一件事情值得提出來(lái)，就是行中書(shū)省，也就是行省的設(shè)立。現(xiàn)在的省，是從元朝開(kāi)始的，當(dāng)時(shí)全稱是“行中書(shū)省”。中央有中書(shū)省，是最高政權(quán)機(jī)關(guān)，各省設(shè)立行中書(shū)省，是各個(gè)省的最高軍政機(jī)關(guān)。漢、唐一直到宋，都希望在縣、州郡之上再設(shè)立一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。因?yàn)殡S著國(guó)土開(kāi)發(fā)，人口增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，州、縣兩級(jí)已經(jīng)難以控制。但是由于害怕尾大不掉，害怕地方權(quán)力過(guò)大，都沒(méi)有敢于邁出這一步。到了元朝，才終于成為現(xiàn)實(shí)。但是明朝又有所后退，保留行省編制和區(qū)劃，但機(jī)構(gòu)分開(kāi)，民政、軍政、財(cái)政都是獨(dú)立的，而且都直屬中央。清朝，巡撫、總督成為軍政首長(zhǎng)以后，省一級(jí)才有真正的最高首長(zhǎng)。

    明朝政治制度的一個(gè)特點(diǎn)就是取消丞相。一般認(rèn)為明朝皇權(quán)太大，其實(shí)，是其權(quán)力更加分散，分層管理有進(jìn)一步發(fā)展。

    總的來(lái)說(shuō)，唐宋以后，官僚政治制度的發(fā)展有這樣一些趨勢(shì)：

    一是行政權(quán)的擴(kuò)大和分化。特別是六部的行政權(quán)越來(lái)越大。唐朝六部沒(méi)有直接的發(fā)令權(quán)，到了明清，六部就有了直接發(fā)令權(quán)。它所管轄的范圍也擴(kuò)大了許多。而宰相的很多權(quán)力，下放到行政部門(mén)。明太祖之所以能夠取消宰相，就是因?yàn)樾姓��?quán)擴(kuò)大以后，宰相所要決定的事情跟皇帝所要決定的事情差不多。取消宰相，從政治制度發(fā)展上是很自然的。

    二是中央決策、立法群體的擴(kuò)大和決策立法的制度化。漢朝也有廷議，是皇帝臨時(shí)召集的，人員和時(shí)間不固定，決定的事情僅供皇帝參考，不是一個(gè)法定程序。唐朝宰相在政事堂議決政事，這是一個(gè)法定程序。到了宋朝，宰相以外還有執(zhí)政，就是副宰相（參知政事），這個(gè)人數(shù)比唐朝要多。宋朝是由宰相和執(zhí)政議決大政。到了明朝，實(shí)行朝議制度，這是沿政事堂和宰相、執(zhí)政議決朝政的路子走。參加朝議的人數(shù)，進(jìn)一步擴(kuò)大，是決策中不可缺少的程序。所以說(shuō)唐宋以后，盡管皇帝的權(quán)力好像更加集中，但是由于行政權(quán)的擴(kuò)大，皇帝本身要管的事情其實(shí)并沒(méi)有那么多。在決策中，他雖然是最高負(fù)責(zé)人，但也都是建立在集體討論議決的基礎(chǔ)上。學(xué)者對(duì)唐宋以后皇權(quán)是加強(qiáng)還是削弱，有不同意見(jiàn)。依我看，表面上是加強(qiáng)，實(shí)際上是削弱。

    三是在行政權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí)，國(guó)家對(duì)行政的監(jiān)察也隨之加強(qiáng)。

    四是地方政府職能的轉(zhuǎn)變。在中國(guó)古代，地方政府的基本職能主要是控制農(nóng)民和土地，保證國(guó)家的稅源與兵源；維持社會(huì)治安，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和生產(chǎn)保障，并且進(jìn)行教化，以維持社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。這些職能從秦漢到明清基本沒(méi)有變化，變化的主要是對(duì)農(nóng)民的政策。西漢初年，農(nóng)村小農(nóng)人口為主，控制和保護(hù)小農(nóng)是地方政府的基本職能，要防止小農(nóng)分化。唐宋以后，土地集中已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)高的程度，大部分土地都集中在地主手里面。國(guó)家一方面要控制小農(nóng)，同時(shí)要協(xié)調(diào)地主、農(nóng)民和國(guó)家的關(guān)系。另外在社會(huì)職能方面，秦漢以后，地方政府很多事情都要直接管。唐宋以后，很多事情地方政府不直接管了，往往是由政府出面號(hào)召而由民間操辦。比方賑災(zāi)、修水利，有些由官督民辦，有些由地方上或者宗族來(lái)辦。地方政府主要從事各項(xiàng)政務(wù)，政府成為純粹的政務(wù)機(jī)關(guān)。