朱熹生活的時代

朱熹出仕的宋朝國家，是由趙匡胤通過篡奪五代的后周國家，在建隆元年即公元960年所建立的。趙匡胤的智庫即宰相趙普，他為了阻斷自五代以來受到重大影響的亂世，確立以民政立國來建立國家的基本方針，將科舉選出的文官送入軍閥割據(jù)的基本單位“州”，讓他們活躍在民政立國的前線。

民政立國的理念——縣與州

據(jù)北宋末期宣和四年（1122年）的統(tǒng)計，北宋朝的疆域一共有1234個縣，351個州（京府4、府30、州254、監(jiān)63），由26個路組成。

南宋時代，淮河被定為宋國與金國的國境線，淮河以南是宋國疆域。據(jù)嘉熙三年（1239年）刊刻的疆域便覽《方輿勝覽》，其疆域有716個縣，203個州，由17個路組成。

據(jù)嘉定十六年（1223年）的統(tǒng)計，南宋戶數(shù)為1267萬余，口數(shù)為2832萬余。朱熹在世的孝宗淳熙年間，其口數(shù)大概也在該數(shù)字。若據(jù)《方輿勝覽》中記載的縣行推算，則一縣相當于39553口。

據(jù)漢代極盛期元始二年（西歷2年）的統(tǒng)計，一共有103個郡國，1577個縣，口數(shù)為5767萬1401。每一縣相當于35829口。

據(jù)北宋極盛期徽宗崇寧元年（1102年）的統(tǒng)計，一共有298個府州軍監(jiān)，1265個縣，口數(shù)為4532萬4154。每一縣相當于35829口。

由上可知，各時期一縣相當?shù)娜丝诤跻恢�。南宋的孝宗時代之所以多了4000余口，可以推測是由于南宋疆域主要在揚子江流域及以南的農業(yè)生產力高的地區(qū)，因此這一差異有其意義。

當然，此處所說的都均數(shù)值，實際上縣的規(guī)模有大小差異。在此可以大體看出，不論是漢代還是宋代，民生的基本單位，都是三、四萬左右的人口以縣城（縣衙門所在的城市）為中心而生活的地域單位。在這一“縣”單位之上所設定的單位，根據(jù)軍事、經濟、政治的考慮與歷史沿革，在漢代為“郡”，在宋代則為“州”。

在前漢宣帝（在位時間為前74-前49年）時代，民政立國的理念已經在現(xiàn)實的國政中得以確立。在班固的《漢書》中，把這位宣帝定為中興之主，認為是他將漢帝國從漢武帝的強權政治所導致的國土與社會的疲敝、衰亡的危機中重振起來。宣帝重視各郡的長官“太守”，將他們看做是國政之基礎—即民政—的擔當者。在宣帝時代，有能力且有良心民政的“循吏”輩出。關于“循吏”，次章再論。

宋朝國家從一開始，便在宰相趙普的指導下，將前漢宣帝以來的民政立國之理念作為國政的基礎，其目標是終止唐朝國家后半期以來的軍閥割據(jù)狀態(tài)。

是個體化的集團？還是公共性的機關？

在亂世，權力與武力直接相連。以奪取權力為目標的武力集團，都遵從與擁有軍事才能的人物之間的“主從”關系意識，地說，這些人是作為個體化的人群集團，在時代中行動。另一方面，國家克服了戰(zhàn)亂，將民政的意義確定為充分地行使權力，并將權力行使的實質放置于數(shù)百個州與上千個縣這一民政的現(xiàn)場中。由皇帝主宰的中央朝廷將民政活動指派給各地的諸位民政官，賦予他們能夠保證其活動的，而且中央還要檢查其民政活動是否合適。

若將國家作為機關來理解，所看到的是被合理分割的職務與權限的體系。其中，皇帝也被看作是處于這一機關之中，被賦予了職務與權限的存在。若仿照機關說”來命名的話就是“皇帝機關說”，此種國家觀與皇帝觀便于此出現(xiàn)。

不過，只要當時的朝廷采取的是世襲皇帝制，那么對于國家的這種合理性理解，就有一定的局限。統(tǒng)治的正當性與皇帝的正統(tǒng)性相互糾纏，而正統(tǒng)性便是血緣這種個體性的因素。由于這一點，作為機關的國家便也與不合理的因素糾纏在一起。

在宋代，雖然朝廷被各種各樣的政爭、以及圍繞國是的黨爭（分成黨派之后的斗爭）所動搖，但在其基底處起作用的，乃是在朝廷的擔當者們中存在著的對于的兩種理解之間的對立。這種對立，即是指把朝廷與國家理解為服從皇帝個人的個體化的人群集團，還是將其理解為職務與權限的公共性體系——即機關。

母后之力

在這種對立中，纏繞著如下事態(tài)，即皇太后與太皇太后等“母后”擁有皇帝的指名權，與作為皇帝正統(tǒng)性之保證人的朝廷，共同享有主宰者之。這一點在昔日漢代朝廷中便已明確出現(xiàn)。宋代朝廷立足于北魏以來經由唐、五代相繼而來的北朝國家之譜系。在這些北朝系的國家中，立刻可以舉出執(zhí)掌北魏國家的文明皇后馮氏、在北齊一代振興母權的明皇后婁氏、以及唐代的則天武后等名字，可知母后的活躍度顯著。

在太祖趙匡胤建立宋國，與趙普協(xié)力民政立國的國家建設中，據(jù)傳其母親昭憲太厚杜氏“常與上議軍國事，猶呼趙普，嘗撫勞之曰：‘且為盡心，吾兒未更事也�！�”（《涑水記聞》卷一）。

在第三代皇帝真宗的末期，由于真宗陷入了身心不寧的狀態(tài)，皇后劉氏便承擔起了政務。真宗駕崩時，留下遺詔“尊皇后為皇太后，軍國大事權取皇太后處置（雖然是臨時，但是由皇太后全權處理）”。年少即位的第四代皇帝仁宗的初期，在前后大約十二年的時間中，都是由章獻皇太后劉氏“垂簾聽政”。

這位仁宗終沒有后嗣，只能從趙氏一族中選擇養(yǎng)子迎入宮中。此即第五代英宗皇帝。在即位前后，英宗也多次陷入精神錯亂中，因此當時的朝廷對于這一皇位繼承是否妥當也懷疑慮。而與當時輔佐皇帝的宰相韓琦一同協(xié)力消除這一疑慮的，則是仁宗生前的皇后，即仁宗駕崩后成為皇太后的曹氏。

繼承英宗的是第六代皇帝神宗。其生母是英宗的皇后高氏，神宗時為皇太后。高氏與太皇太后曹氏一起，哭著向在身旁伺候的神宗表達了對于王安石所“新法”政策的憂慮，認為會帶來天意人心的喪失以及都下的動亂，由此引起了神宗對于“新法”的疑慮。原本齊心協(xié)力“新法”的神宗的這一疑慮，據(jù)說與其后熙寧七年（1074年）四月王安石辭掉宰相一事也有關聯(lián)。（《宋宰輔編年錄》卷八）。

神宗駕崩后，高氏成為太皇太后。神宗的遺詔是：“應軍國事,并太皇太后權同處分，依章獻明肅皇后（前已言及的真宗的皇后、仁宗初期成為皇太后垂簾聽政的劉氏）故事施行。”哲宗即位后，高氏在此后約九年中“垂簾聽政”，主宰朝廷。