公立醫(yī)院是我國(guó)事業(yè)單位的重要組成部分，肩負(fù)著救死扶傷、滿(mǎn)足廣大人民群眾醫(yī)療保健需求的使命，是不以營(yíng)利為目的、提供公共服務(wù)的公益性組織，其社會(huì)效益的重要性遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)效益。

為了推進(jìn)醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，自1950年開(kāi)始，我國(guó)走上了醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的道路，到2008年為止，先后經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)醫(yī)改時(shí)期和市場(chǎng)化醫(yī)改時(shí)期。為建立中國(guó)特色醫(yī)藥衛(wèi)生體制、逐步實(shí)現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的目標(biāo)、提高全民健康水平，2009年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2009〕6號(hào)），拉開(kāi)了我國(guó)新醫(yī)改的序幕。 2017年7月14日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕67號(hào)）中明確提出，到2020年，要基本建立權(quán)責(zé)清晰、治理完善、運(yùn)行高效、管理科學(xué)、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度；基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制，促進(jìn)公立醫(yī)院管理的規(guī)范化、科學(xué)化和精細(xì)化。和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)醫(yī)改時(shí)期、市場(chǎng)化醫(yī)改時(shí)期相比，公立醫(yī)院法人治理被提升至前所未有的高度。

當(dāng)前來(lái)看，公立醫(yī)院作為我國(guó)新醫(yī)改的重點(diǎn)對(duì)象，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)范圍擴(kuò)大化的趨勢(shì)，除了一般的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)及醫(yī)療技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)外，醫(yī)藥費(fèi)用的合理性、群眾對(duì)醫(yī)療服務(wù)態(tài)度的滿(mǎn)意度、醫(yī)療人員的責(zé)任心等方面的缺失都將成為公立醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。此外，部分公立醫(yī)院的法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，存在監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮不足、理事會(huì)成員沒(méi)有兼顧到足夠的利益相關(guān)者以及內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制薄弱、決策和監(jiān)督機(jī)制缺位、內(nèi)部人控制等突出問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，使得公立醫(yī)院距離實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡、相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的治理機(jī)制的目標(biāo)還有很大差距。

2020年前后，公立醫(yī)院的改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的機(jī)遇期。如何推動(dòng)公立醫(yī)院盡快補(bǔ)齊內(nèi)部管理短板和弱項(xiàng)，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)發(fā)展模式從規(guī)模擴(kuò)張型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變，管理模式從粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，向管理要效益，更好地滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的醫(yī)療服務(wù)需求，成為當(dāng)前公立醫(yī)院經(jīng)營(yíng)管理的重要核心問(wèn)題。為此，國(guó)家衛(wèi)健委、中醫(yī)藥管理局于 2020年6月、2020年12月21日先后聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)濟(jì)管理年活動(dòng)的通知》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)函〔2020〕262號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)公立醫(yī)院運(yùn)營(yíng)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2020〕27號(hào)）兩份文件，旨在推進(jìn)公立醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)管理模式和運(yùn)行方式加快轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動(dòng)醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理與運(yùn)營(yíng)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、信息化水平。

從內(nèi)部控制作用機(jī)理來(lái)看，健全有效的內(nèi)部控制制度是保障組織權(quán)利規(guī)范、科學(xué)、高效運(yùn)行的有效手段。從單位層面，它有利于推動(dòng)單位內(nèi)部治理水平的完善和服務(wù)效能的提升，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)利制衡，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，并促進(jìn)業(yè)務(wù)活動(dòng)的有序運(yùn)行。從具體業(yè)務(wù)層面來(lái)看，它有利于通過(guò)流程再造的方法，堵塞漏洞，細(xì)化流程與效率不高的環(huán)節(jié)，規(guī)范重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位的崗位職責(zé)與運(yùn)行流程、制約措施，推動(dòng)業(yè)財(cái)融合與數(shù)據(jù)貫通，終通過(guò)信息化固化規(guī)章制度，并得到有效執(zhí)行。

關(guān)于內(nèi)部控制規(guī)范的相關(guān)文件，我國(guó)財(cái)政部于2012年11月出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，為行政事業(yè)單位提出了明確的、可操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制建設(shè)指引，以提高行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范性和單位內(nèi)部管理水平，公正、透明地履行公共受托責(zé)任。 2015年12月21日，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），提出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的總體要求、主要任務(wù)、保障措施，全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。為進(jìn)一步指導(dǎo)和促進(jìn)各行政事業(yè)單位有效開(kāi)展內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作，切實(shí)落實(shí)好《指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》，以量化評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，開(kāi)展單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作，通過(guò)以評(píng)促建的方式，落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)工作。 2017年1月25日，財(cái)政部又出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施。

從公立醫(yī)院的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，原衛(wèi)生部于2006年制定了《醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制規(guī)定（試行）》，以促進(jìn)各醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理水平。雖然這是專(zhuān)門(mén)規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的制度，但該制度僅涵蓋了預(yù)算、收入、支出、貨幣資金、藥品及庫(kù)存物資、固定資產(chǎn)、工程項(xiàng)目、對(duì)外投資以及債權(quán)債務(wù)等具體業(yè)務(wù)層面以及財(cái)務(wù)電子信息化方面的控制，并未關(guān)注單位層面的內(nèi)控建設(shè)。實(shí)踐中也缺少大量與醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)書(shū)籍為醫(yī)院管理者提供專(zhuān)門(mén)的針對(duì)性指導(dǎo)，導(dǎo)致公立醫(yī)院的內(nèi)部控制處于被動(dòng)狀態(tài)。雖然財(cái)政部出臺(tái)的諸多內(nèi)部控制規(guī)范文件為公立醫(yī)院建立內(nèi)部控制、規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與

業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效運(yùn)行提供了重要的參考價(jià)值，但必須認(rèn)識(shí)到，公立醫(yī)院?jiǎn)挝恍再|(zhì)及其業(yè)務(wù)的特殊性決定了其內(nèi)部控制建設(shè)不可能完全照抄照搬行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般指引，其內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)全方位的整體，滲透到醫(yī)院管理和服務(wù)活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程。為此，我國(guó)應(yīng)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的制度來(lái)規(guī)范公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施。對(duì)此，國(guó)家衛(wèi)健委已經(jīng)開(kāi)始著手相關(guān)文件的制定工作。2020年開(kāi)始內(nèi)部征求意見(jiàn)，發(fā)布《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（試行），以推動(dòng)公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)，規(guī)范公立醫(yī)院內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，建立健全科學(xué)高效的內(nèi)部控制運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，促進(jìn)公立醫(yī)院服務(wù)效能與內(nèi)部治理水平的提高。后來(lái)，以國(guó)衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2020〕31號(hào)文件正式發(fā)布。

從涵蓋的內(nèi)容來(lái)看，其是從管理的高度看待內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題，其體系涉及建設(shè)、報(bào)告、評(píng)價(jià)、信息化等環(huán)節(jié)。從要求來(lái)看，立意很高，要求內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)與醫(yī)療教學(xué)科研等業(yè)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)管理緊密結(jié)合，把內(nèi)部控制要求融入單位管理和業(yè)務(wù)流程，形成內(nèi)部控制管理合力。從內(nèi)容來(lái)看，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)財(cái)政部行政事業(yè)單位內(nèi)部控制所涵蓋的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)控制內(nèi)容，包括了預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務(wù)管理、科研項(xiàng)目和臨床實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目管理、教學(xué)管理、互聯(lián)網(wǎng)診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等 12項(xiàng)具體內(nèi)容，顯然已經(jīng)突破經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍，走向相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)的控制管理，并

要求把內(nèi)部控制融入單位制度體系和業(yè)務(wù)流程之中，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，形成內(nèi)部控制監(jiān)管合力。該管理辦法于 2021年1月1日開(kāi)始執(zhí)行。

基于此，本書(shū)結(jié)合當(dāng)前的新醫(yī)改背景及的《公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理辦法》（2020），從單位層面和業(yè)務(wù)層面分別詳細(xì)介紹了公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理體系的建設(shè)，并且在業(yè)務(wù)層面覆蓋了預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、醫(yī)療業(yè)務(wù)管理、科研項(xiàng)目和臨床實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目管理、教學(xué)管理、互聯(lián)網(wǎng)診療管理、醫(yī)聯(lián)體管理、信息系統(tǒng)管理等12項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)。本書(shū)通過(guò)深入梳理公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、相關(guān)業(yè)務(wù)的管理體制機(jī)制、控制目標(biāo)及主要業(yè)務(wù)流程，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分析風(fēng)險(xiǎn)隱患，進(jìn)而提出相應(yīng)的控制措施，為公立醫(yī)院提供流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的內(nèi)部控制管理體系提供了實(shí)務(wù)操作指南。本書(shū)對(duì)我國(guó)公立醫(yī)院內(nèi)部控制管理體系的建立和實(shí)施進(jìn)行了更加本土化的設(shè)計(jì)，既要符合公立醫(yī)院的組織特點(diǎn)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，又要具有針對(duì)性、適應(yīng)性和實(shí)操性。

本書(shū)是由我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)家、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院張慶龍教授與中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)財(cái)會(huì)分會(huì)、原北京醫(yī)院總會(huì)計(jì)師王潔會(huì)長(zhǎng)領(lǐng)銜編寫(xiě)。參與本書(shū)編寫(xiě)的同志均為公立醫(yī)院具有多年財(cái)務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才、總會(huì)計(jì)師，這就保證了這本書(shū)的理論性和可操作性。本書(shū)可以作為公立醫(yī)院進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)的參考書(shū)籍，可結(jié)合公立醫(yī)院自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，對(duì)醫(yī)院的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，以期幫助公立醫(yī)院完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制和各項(xiàng)管理的規(guī)范化，推進(jìn)公立醫(yī)院治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，在新醫(yī)改的浪潮中不斷增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

當(dāng)然，本書(shū)還有很多不足，在實(shí)踐中亟待檢驗(yàn)這些不足，并在未來(lái)有更多的完善。正如內(nèi)部控制建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，只有起點(diǎn)沒(méi)有終點(diǎn)一樣，本書(shū)的完善亦是如此。

筆者公眾號(hào)審計(jì)光影中載有部分筆者探討公立醫(yī)院內(nèi)部控制的文章，可供讀者借鑒。讀者如果對(duì)本書(shū)有任何建議或意見(jiàn)，歡迎發(fā)送郵件至zhixing1818@126.com。

后，再次感謝所有為本書(shū)的編寫(xiě)及出版付出辛勤努力的同志們！

張慶龍

2021年2月