緒論

本文試圖對共治（即協(xié)同共治）進行中國式表達。

一、什么是共治

共治，就是協(xié)同共治。即為限度地統(tǒng)籌國家治理體系的公共資源以及全社會一切積極因素有效解決公共問題，國家在制度上做出相應的設計和安排，以更好地發(fā)揮公民、企業(yè)以及社會組織在公共事務管理與公共服務中的作用。黨和國家機構職能優(yōu)化協(xié)同高效，在黨的統(tǒng)一領導之下國家治理主體協(xié)同行動，是協(xié)同治理的核心；多元治理主體良性互動，是協(xié)同治理的要義。

政令出不了中南海，不是共治。共治，從來以有效的統(tǒng)一領導為前提。

各自為政，政出多門，不是共治。共治，須以鞏固不可分割的黨的集中統(tǒng)一領導權力為前提。

跳獨桿舞、唱獨角戲，不是共治。共治，一定以共和為前提，即以中華人民共和國的一切權力屬于人民為前提。

依法行政演變?yōu)橐婪ù蚣�，不是共治。共治，須以公平正義的良法善治為人民服務為前提。

混同亂治，不是共治。共治，須以權責一致為前提。

二、為什么要共治

簡言之，共治，目的是形成黨和國家事業(yè)發(fā)展的強大合力。推進領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系優(yōu)化協(xié)同高效，形成國家治理體系的總體優(yōu)勢；推進黨的領導力、政府執(zhí)行力、人民軍隊戰(zhàn)斗力、群團組織和社會組織活力共生共鳴共振，形成國家治理能力的總體合力。

究其深層根源，共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是現代生產力發(fā)展到歷史新階段對政治上層建筑的必然要求，是人類生存發(fā)展的基本經驗對公共治理的有益啟迪。

共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是對傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治、政治管理、公共行政的揚棄。政治統(tǒng)治，即經濟上占統(tǒng)治地位的階級依靠國家強制力，通過特殊的手段和方式將統(tǒng)治秩序強加于社會的過程。政治管理，即公共權力對政治生活自覺地約束與制約，從而確保政治生活的秩序與目標。主要方式與手段是領導、決策、組織、協(xié)調、灌輸、服務等。公共行政，政府行政權力代表國家對社會的管理�；�本方式與手段有權威（法的權威、制度的權威、機構的權威、職務權威、人格權威等）。而現代公共管理，是以政府行政機關為主體的國家機關和以公益性為導向的社會組織等多元主體，為實現與提升公共利益，以協(xié)同治理的方式為社會有效提供公共產品和公共服務的活動。

共治，是與大數據時代相適應的現代治理方式。農業(yè)社會，國家是的統(tǒng)治中心，百姓是被統(tǒng)治者；工業(yè)社會，公民或公民代表選舉領導人，領導人組成政府，作為國家代表的政府管理與服務處于被管理地位的公民。隨著信息社會的日趨發(fā)展，社會組織的日趨成熟，公民素質能力的日趨提高，特別是大數據時代的到來，國家與社會的協(xié)同共治的物質技術基礎更加可靠扎實。大數據時代催生了以信息化、數據化為導向的新興產業(yè)，平臺企業(yè)、平臺經濟異軍突起，數據成為土地、資本、勞動力等傳統(tǒng)投入要素以外的新生產要素。大數據時代催生了云端制（統(tǒng)一大平臺 海量小前端）這一新的組織模式。多元主體依托統(tǒng)一平臺已經在協(xié)同創(chuàng)造商業(yè)價值，實現了大規(guī)模、實時化、自發(fā)化、社會化協(xié)作。政府、市場、社會運用云端制來協(xié)同創(chuàng)造公共價值，已成為先進科學技術對上層建筑的內在要求。由此，共治，必然要求充分運用公開透明、公民參與、政社協(xié)作的治理方略；必然要求打通數據壁壘、實現數據共享，讓數據成為全社會創(chuàng)新創(chuàng)造的新類型的生產資料。當然，包括大數據技術、智能技術在內的科學技術變革只是國家治理現代化的必要條件，不是充分條件。國家治理現代化的實際進程、變革程度、治理效能，取決于現實生活中各種利益主體博弈的過程及其結果。不同的制度環(huán)境和制度安排決定了利益主體發(fā)揮作用的方式及其力量大小。正是基于這個意義，制度競爭是國家間根本的競爭，國家治理能力高低、政府治理的優(yōu)劣在很大程度上取決于一個國家是否有促進協(xié)同共治的高質量制度安排。

共治，是人類社會生存發(fā)展的基本經驗。如今人類完全主宰地球，并不是因為單個人比單個黑猩猩或狼更聰明，或者手指更靈巧，而是地球上只有智人這個物種能大規(guī)模而靈活地合作。尤瓦爾·赫拉利，林俊宏譯：《未來簡史》，中信出版社2017年版，第118頁。根據馬克思主義國家學說，國家是整個社會的正式代表《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年版，第631頁。，不僅應把社會沖突保持在秩序的范圍以內，而且應把促進社會協(xié)作作為自己的使命所在。根據歷史唯物主義的基本原理，人民群眾是歷史創(chuàng)造者，應通過制度保證人民在中國國家治理中的主體地位。中國特色社會主義事業(yè)是人民群眾自己的事業(yè)，協(xié)同共治，自然是堅持和完善中國特色社會主義制度的應有之義，必然是推進國家治理現代化內在要求。

三、如何實現共治

簡言之，通過制度建設與制度創(chuàng)新實現共治。即在推進國家治理體系和治理能力現代化實踐中，在制度之治中進一步推進共治。具體言之，實現共治的基本路徑至少包括以下五個方面。

（一）遵循國家治理現代化大方向

國家治理的導向決定政府治理的方向，決定政府治理體系建構的內容，決定特定階段共治的方式。總體來看，新中國成立后，政府治理體系建構經歷了三個歷史階段。

新中國成立之后、改革開放之前，中國政府治理體系建構服從服務于政治導向型國家治理。具體表現為：一是以鞏固國家政權、鞏固社會主義制度作為首要價值。二是實行權力過分集中的一元化領導，黨政社一體化。三是以政府在資源配置中發(fā)揮決定性作用的方式發(fā)展生產力，以階級斗爭為綱鞏固生產關系、鞏固上層建筑。四是以重人治、輕法治方式作為治國理政的主導方式，以政治運動作為推動工作的主要方式。在這種國家治理與政府治理的格局之下，何以奢談共治？！

改革開放之后、黨的十八大之前，中國政府治理體系建構服從服務于經濟導向型國家治理。具體表現為：一是以推動經濟發(fā)展作為首要價值。我們一定要、也一定能拿今后的大量事實證明，社會主義制度優(yōu)于資本主義制度。這要表現在許多方面，但首要表現在經濟發(fā)展的速度和效果方面。沒有這一條，再吹牛也沒有用。參見《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第251頁。二是以加強黨的領導為前提規(guī)范黨政關系，同時努力走出一條中國特色社會組織發(fā)展之路。改革開放以來，國家對社會組織的發(fā)展態(tài)度以及社會組織的發(fā)展態(tài)勢基本上可劃分為四個階段：19781989年，大放的充分發(fā)展階段；19892002年，急收的限制發(fā)展階段；20032012年，嚴中有寬的培育發(fā)展階段；2012年至今，寬中有嚴、健康有序的發(fā)展階段。三是以發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用與政府在經濟增長中拉動作用作為發(fā)展生產力的主導方式。四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。

黨的十八大之后，中國政府治理體系建構服從服務于制度導向型國家治理。具體表現為：一是以推進國家治理體系和治理能力現代化作為首要價值導向。二是堅持黨對一切工作的領導，理順黨政職責關系。堅持和完善黨的領導制度體系，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。三是以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用作為經濟發(fā)展主導方式，以創(chuàng)新驅動作為引領發(fā)展的動力。四是法治是制度之治基本穩(wěn)定可靠的保障。

，以推進國家治理體系和治理能力現代化作為首要價值導向。

正是基于2012年中國經濟增速出現下滑，觸發(fā)了全面深化改革的啟動，觸發(fā)了2013年黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化這個重大命題，并把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化確定為全面深化改革的總目標。此時，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系……國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第91頁。。2017年，黨的十九大報告將推進國家治理體系和治理能力現代化置于全面建設社會主義現代化的戰(zhàn)略安排。2018年，黨的十九屆三中全會決定深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一次集中行動此后，黨和國家文獻經常將國家制度和國家治理體系兩個概念并列使用。。國家治理體系是黨和國家組織體系以及國家制度體系的總和。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總綱領，提出了制度建設和制度創(chuàng)新任務書，即提出了十三個堅持和完善。構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，其終落腳點在于，把我國制度優(yōu)勢更好地轉化為國家治理效能，為實現兩個一百年奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現。

由此觀之，應立足于推進國家治理現代化的全局中考察中國政府治理體系建構之路；應立足于堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系；應立足于制度建設與制度創(chuàng)新，提升政府治理能力。

第二，堅持黨對一切工作的領導，理順黨政職責關系。

中國共產黨領導是中國特色社會主義本質的特征。中國共產黨是政治領導力量，是中國政治方向的掌舵者，是中國政治體系的統(tǒng)領者，是中國社會治理的主導者，是中國重大決策的決斷者，是中國國家富強、民族振興、人民幸福的壓艙石，是我們戰(zhàn)勝一切艱難險阻的可靠的法寶，是我們團結一切積極因素協(xié)同共治的強大驅動力。因此，必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協(xié)調各方的黨的領導制度體系，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環(huán)節(jié)《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第125頁。。

既不是黨政分開，也不是黨政合一，而是理順黨政職責關系。堅持黨的全面領導，把黨總攬全局、協(xié)調各方與各方依法律、章程開展工作有機統(tǒng)一起來。2018年2月28日，習近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次全體會議上專門論述了黨政關系問題。如何看待改革開放后曾經討論過的黨政分開問題？黨政關系既是重大理論問題，也是重大實踐問題。改革開放以后，我們曾經討論過黨政分開問題，目的是解決效率不高、機構臃腫、人浮于事、作風拖拉等問題。應該說，在這個問題上，當時我們的理論認識和實踐經驗都不夠，對如何解決好我們面臨的國家治理體系和治理能力問題是探索性的。改革開放以來，無論我們對黨政關系進行了怎樣的調整，但有一條是不變的，就是鄧小平同志所說的：我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善于領導�！读暯�平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。如何處理好黨政關系？處理好黨政關系，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下才是各有分工，而且無論怎么分工，出發(fā)點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。中國共產黨是執(zhí)政黨，黨的領導地位與執(zhí)政地位是緊密聯系在一起的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式�！读暯�平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。

由此觀之，政府治理體系建構中的共治，應以提升政府執(zhí)行力為依歸。黨的領導制度體系重在提高黨的領導力，政府治理體系重在提高政府執(zhí)行力。在推進國家治理體系和治理能力現代化的大格局中，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。政府不是國家治理主體，卻是國家治理主體中作用面廣直接的治理主體；政府執(zhí)行力不是國家治理能力的全部，卻是人民群眾對國家治理能力感受直接的方面。

第三，以使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用作為經濟發(fā)展主導方式，以創(chuàng)新驅動作為引領發(fā)展的動力。

首先，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

2013年黨的十八屆三中全會提出了一個重大理論觀點：使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用（兩點論）。市場決定資源配置是市場經濟的一般規(guī)律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。

2014年5月26日，習近平總書記在十八屆中央政治局第十五次集體學習時進一步指出：提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設規(guī)律認識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新成果，標志著社會主義市場經濟發(fā)展進入了一個新階段。

2015年12月18日，習近平總書記又提出了重點論：黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兩個方面都講了，但我在全會說明中講得很清楚，改革重點是解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。更好發(fā)揮政府作用，不是要更多發(fā)揮政府作用，而是要在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第66頁。

2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》再次強調，破除制約使市場在資源配置中起決定作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，建設人民滿意的服務型政府。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步明確：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中一以貫之地重申：充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。

其次，以創(chuàng)新驅動作為引領發(fā)展的動力。

2014年，國內外對中國經濟增速持續(xù)下降有一些議論，有一些人認為：中國經濟增速已經下降至7.5%以下，為什么不采取強刺激措施？針對這些疑問，習近平總書記在2014年6月9日中科院第十七次院士大會上明確指出：老路走不通，新路在哪里？就在科技創(chuàng)新上，就在加快從要素驅動、投資規(guī)模驅動發(fā)展為主向以創(chuàng)新驅動發(fā)展為主的轉變上。2014年12月9日，習近平總書記在中央經濟工作會議上鮮明指出：經濟工作要適應經濟發(fā)展新常態(tài)。2015年10月29日，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出要堅持新發(fā)展理念，即堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。2016年1月17日，習近平主席在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇上進一步指出：創(chuàng)新是引領發(fā)展的動力。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上指出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出：堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發(fā)展。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：我國已轉向高質量發(fā)展階段，但創(chuàng)新能力不適應高質量發(fā)展要求，因此，堅持創(chuàng)新在我國現代化建設全局中的核心地位。

由此觀之，有效市場、有為政府、有機社會協(xié)同共治，是完善中國政府治理體系的根本目的。

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本文的推論是：為了形成黨和國家事業(yè)發(fā)展的強大合力，形成全面建設社會主義現代化國家的強大合力，共治（即協(xié)同共治）是大勢所趨。共治，以鞏固不可分割的黨的集中統(tǒng)一領導權力為前提，以共和即中華人民共和國一切權力屬于人民為前提，以良法善治為前提，以權責一致為前提。為充分實現共治，需要在推進國家治理體系和治理能力現代化實踐進程中，由國家做出高質量的協(xié)同共治制度安排。在國家治理體系全局中，政府治理體系體量；在國家治理能力的全局中，政府治理體系是制度執(zhí)行力的載體。基于此，先大后小先內后外既是實現共治的中國路徑，也是建構中國政府治理體系的現實路徑。先大后小，即立足國家治理體系優(yōu)先實現黨和國家機構職能的優(yōu)化協(xié)同高效，在此基礎上進一步完善政府治理體系，進一步完善國家行政體制；先內后外，即在政府治理體系內優(yōu)先納入共治的制度安排，在此基礎上以整體政府角色而不是以碎片化政府角色與社會、市場協(xié)同共治，由此形成有為政府、有效市場、有機社會協(xié)同推進社會經濟發(fā)展的治理格局。

君不見，2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，到那時人民平等參與、平等發(fā)展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。

君不見，2018年深化黨和國家機構改革，完成組織架構重建，實現機構職能調整，只是解決了面上的問題，真正要發(fā)生化學反應，還有大量工作要做。

君不見，既要有效的市場，也要有為的政府，面對這道經濟學上的世界性難題，我們一直在上下求索中推動有效市場和有為政府更好結合。

君不見，公務員分類制度雖然以法律形式確定已經超過16年了，但公務員分類制度實踐依然是雷聲大雨點小。

由此觀之，收錄拙著中的論文、文章盡管橫跨18年之久，但對未來的國家治理現代化研究以及中國政府治理體系建構實踐依然具有啟發(fā)意義與參考價值。