第一章

古代吏治的內(nèi)涵與特征

中國古代的吏治具有豐富的內(nèi)涵和時代特征，無論是吏治內(nèi)容、吏治思想、吏治作用、吏治形式以及對吏治的監(jiān)督與考核，都形成了一套完整系統(tǒng)的體系，同時還將中國傳統(tǒng)文化思想有機(jī)地滲透進(jìn)去，從而具有不同于世界各國的鮮明特色。研究古代長安的吏治必須放在這個體系中去考察它所應(yīng)具有的地位和特點，撇開這個完整的體系孤立地研究長安吏治，將是一事無成的，也是不科學(xué)的。為了更深入地研究長安吏治，首先必須搞清到底什么是中國古代吏治的基本內(nèi)涵和特征。

第一節(jié) 專制體制下的吏治特征

一、古代吏治的基本內(nèi)容

所謂中國古代吏治，就其基本內(nèi)容而言，主要表現(xiàn)在兩個方面：一個方面是指對官吏政治行為的規(guī)范和制約，包括對官吏的選拔、任用、監(jiān)察、考課、獎懲等制度的調(diào)整，使其能夠更好地履行職責(zé)，忠于職守，提高辦事效率，強(qiáng)化統(tǒng)治秩序；另一個方面是指官吏施政的內(nèi)容以及如何行使國家賦予的權(quán)力，包括官吏的政績和吏風(fēng)的好壞等等。長安吏治所反映的雖然只是一個地區(qū)的吏治狀況，就其基本內(nèi)容而言，也應(yīng)包括這些方面。

選賢任能，健全官吏選拔制度，是保證吏治得以健康發(fā)展的前提。歷代統(tǒng)治者對選拔官吏都十分重視，認(rèn)為地方長吏的選拔，是“吏民之本也”，是政清訟理的根本保證。中國歷代的選官制度雖然不同，但選拔賢能的宗旨卻是一致的。在職官設(shè)置上，注重權(quán)力不過分集中與互相制約，防止官吏濫用職權(quán)。同時還不斷地完善監(jiān)察制度，強(qiáng)化對各級官吏的監(jiān)督，制定相應(yīng)的法律和法規(guī)，規(guī)范官吏的行為。如《周禮•天官冢宰》提出考察吏治時應(yīng)以“六廉”為標(biāo)準(zhǔn)，即廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨�！肚芈伞穭t對官吏提出了“五善”的標(biāo)準(zhǔn)，即“忠心敬上”“清廉毋謗”“舉事審當(dāng)”“喜為善行”“恭敬多讓”。秦朝還規(guī)定官吏把朝廷命書放在一邊不執(zhí)行，官吏聽命書不恭敬，都要受到懲罰或處分。唐朝規(guī)定對皇帝的制書不予奉行，或雖然奉行但存在失錯者，要根據(jù)情節(jié)給予輕重不等的懲罰。此外，各朝對官吏處理公務(wù)的時限、程序等都有較詳?shù)囊?guī)定，如唐朝規(guī)定：“小事五日程，中事十日程，大事二十日程，徒以上獄案辯定須斷者三十日程�！比绻�官吏未在規(guī)定的時限內(nèi)完成任務(wù)，推遲一日笞十，三日加一等，最多不超過杖八十。各朝對官吏貪贓枉法、違法亂紀(jì)懲處的法律條文，則更加詳細(xì)，更加嚴(yán)厲。除了制定法律、法規(guī)來規(guī)范官吏的行為外，歷代還制定了詳盡的考課與獎懲制度。所謂考課制度，主要包括考課的內(nèi)容、方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等一些具體規(guī)定。獎懲制度與考課制度緊密相關(guān)，主要是根據(jù)考課的結(jié)果，決定是否獎懲，其具體內(nèi)容包括獎懲的依據(jù)、方式、程序等。此外，還根據(jù)不同時期的形勢隨時調(diào)整政策，褒揚(yáng)清官廉吏，裁汰冗官冗吏，以提高官吏隊伍的活力和治理效能，維護(hù)國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所有這些制度和措施相輔相成，對促使官吏奉職守法，防范官吏貪贓枉法，廢公營私，保持吏治的良好狀態(tài)，都起到了較積極的作用。通觀歷代的吏治狀態(tài)，凡是政治清明、吏風(fēng)良好的時期，無不和上述各項制度的有效實施，相關(guān)法律和法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行有密切關(guān)系。吏治的好壞不僅僅取決于官吏個人素質(zhì)的優(yōu)劣，重要的是相關(guān)制度和法律、法規(guī)是否發(fā)揮了制約與規(guī)范作用，因此完善和健全這些制度、法律、法規(guī)，并時常檢查實施情況便顯得更加重要。

官吏的施政內(nèi)容十分繁雜，對于地方官吏來說，主要指發(fā)展生產(chǎn)，增殖人口，征收賦稅，施行教化，興辦教育，懲處奸惡，維護(hù)社會秩序，發(fā)現(xiàn)和薦舉人才以及其他各類公共事務(wù)。在長安作為統(tǒng)治中心的時期，當(dāng)?shù)毓倮暨�有為宮廷提供各種服務(wù)及承擔(dān)皇帝交辦的特殊任務(wù)的職責(zé)。地方官吏的政績?nèi)绾�，完全體現(xiàn)在上述這些任務(wù)完成的好壞上，對官吏的考課內(nèi)容也是針對這些方面。衡量一個地區(qū)或一個時期吏治的優(yōu)劣，往往也是從這些方面考察的，因此這些方面也就成為評價吏治狀況的重要標(biāo)準(zhǔn)。研究吏治問題除了從制度和法律方面考察外，更多的還是應(yīng)從這些方面進(jìn)行分析和研究。

吏治研究還有一個重要內(nèi)容，即吏風(fēng)問題。不同時期有不同的吏風(fēng)，吏風(fēng)的形成與相關(guān)制度、法規(guī)的規(guī)范作用以及最高當(dāng)局的倡導(dǎo)有極密切的關(guān)系。如秦朝奉行法家學(xué)說，強(qiáng)調(diào)以法治國，但由于制度和法律剛性太強(qiáng)，缺乏彈性，故吏風(fēng)就顯得格外嚴(yán)酷。西漢初期奉行黃老之術(shù)，強(qiáng)調(diào)無為而治，推行休養(yǎng)生息政策，吏風(fēng)便顯得和緩而平實。此外，官吏個人素質(zhì)也對吏風(fēng)有很大的影響，這就是為什么在同一時期不同的官吏主政而吏風(fēng)差別很大的根本原因。說某一時期吏風(fēng)良好，并不排除也有少量貪贓枉法、殘害百姓的官吏存在；反之亦然，吏風(fēng)嚴(yán)酷的時期也不排除有循吏的存在。因此，研究吏風(fēng)問題必須要將整體考察與個案分析，吏治狀況與相關(guān)的制度、法規(guī)結(jié)合起來全面研究，只有這樣才能更客觀地評價一個時期的吏治優(yōu)劣。