序言一
劉磊要出版《城管執(zhí)法的困境與出路》這本著作，想讓我寫個(gè)序言。他是我?guī)У?011級(jí)的碩士研究生，此著作是他在我2014年指導(dǎo)的碩士學(xué)位論文的基礎(chǔ)上修改完善而成。不寫這個(gè)序言，感覺說不過去；讓別人來(lái)寫序言，我可能還會(huì)不高興。
劉磊在大三時(shí)曾選修我的《電影中的法律》課程，在課堂上他思維活躍，并且在課后與其交流中得知，他閱讀了很多社會(huì)科學(xué)方面的經(jīng)典著作，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題有很深入思考，且閱讀和思考都有一定的體系性，這在本科生中罕見而可貴。我動(dòng)員他加入我主持的社科法學(xué)讀書會(huì)。他那一級(jí)的讀書會(huì)可謂群星璀璨，在劉磊之前就有印子、于龍剛等同學(xué)，研究生階段還有劉楊加入。大家互相砥礪，共同進(jìn)步。雖然，后來(lái)這幾位同學(xué)各有不同的經(jīng)歷和周折，但是，都在博士畢業(yè)后回到中南大法理學(xué)教研室，成為教學(xué)科研骨干。
后來(lái)，我建議劉磊報(bào)考法理學(xué)研究生，要求他不要把時(shí)間和精力浪費(fèi)在法律職業(yè)資格考試上。記得在給他提建議時(shí)，我的態(tài)度簡(jiǎn)單粗暴，大約只是教訓(xùn)說：你讀了這么多理論書籍，不做理論研究，而去做別的事情，不是在浪費(fèi)智力資源嗎！
再后來(lái)，劉磊、于龍剛都考研成功，成為我?guī)У牡诙�屆研究生�?014年，我成立基層法治研究所，獨(dú)立帶研究生開展實(shí)地調(diào)研，他們這一屆的同學(xué)是*早一起參與的。此后的兩三年，是我在發(fā)展學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)方面面臨巨大壓力的時(shí)光。他們帶著師弟師妹讀書、調(diào)研，分擔(dān)了我的許多壓力。更重要的是，他們這一屆幾位同學(xué)的學(xué)術(shù)進(jìn)步，給了我莫大的鼓勵(lì)和慰藉，讓我從教師、學(xué)者順利成長(zhǎng)為導(dǎo)師。我與他們有共同創(chuàng)業(yè)的感覺和感情。
劉磊的著作研究城管執(zhí)法。正好，今年全國(guó)“兩會(huì)”之后，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”成為熱門話題。前有全國(guó)人*代表提議發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，后有李克強(qiáng)總理到煙臺(tái)市考察，在某小區(qū)點(diǎn)贊“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，稱“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”是就業(yè)崗位的重要來(lái)源，是人間的煙火，和“高大上”一樣，是中國(guó)的生機(jī)。受中國(guó)和全球新冠肺炎疫情及中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響，今年的就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻，不少省市開始放松對(duì)流動(dòng)攤販的管理，鼓勵(lì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”回歸城市。中央文明辦也明確要求，不再將占道經(jīng)營(yíng)、馬路市場(chǎng)、流動(dòng)商販列為今年文明城市測(cè)評(píng)考核內(nèi)容。
于是，網(wǎng)上開始出現(xiàn)一些信息，城管隊(duì)員主動(dòng)動(dòng)員攤販到街頭擺攤經(jīng)營(yíng)，甚至城管局給城管隊(duì)員分配動(dòng)員攤販的具體指標(biāo)，而城管隊(duì)員的職責(zé)變成了為流動(dòng)攤販提供便民服務(wù)。同時(shí)，自媒體出現(xiàn)不少調(diào)侃：“城管喊你來(lái)擺攤啦！”“活久見！誰(shuí)能想到，有一天計(jì)劃生育辦負(fù)責(zé)催生，城管大隊(duì)開始發(fā)展攤販�！�
在此之前，城管的主要職責(zé)之一就是維持街頭秩序，在媒體上的公共形象相當(dāng)負(fù)面。城管給人們*深刻的印象就是“追逐攤販”，影射、嘲笑城管暴力執(zhí)法的各種漫畫、笑話段子充斥網(wǎng)絡(luò)。
在疫情之后保就業(yè)的特殊背景下，城管工作與之前的反差十分強(qiáng)烈。當(dāng)然，這種反差同樣只是媒體建構(gòu)起來(lái)的。城管維護(hù)城市管理秩序的基本職能并沒有發(fā)生改變，過去面臨的那些問題也不會(huì)僅僅因?yàn)榘l(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”就立即消失。況且，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”可能只是媒體推動(dòng)的概念而已，對(duì)拉動(dòng)就業(yè)的作用其實(shí)有限。
我很早就關(guān)注城管執(zhí)法問題，也與媒體信息有關(guān)�；ヂ�(lián)網(wǎng)興起之后，執(zhí)法沖突常常被呈現(xiàn)在媒體上，幾乎每隔一段時(shí)間網(wǎng)上就會(huì)出現(xiàn)相關(guān)的熱點(diǎn)案件。城管執(zhí)法在媒體上呈現(xiàn)出來(lái)的形象，與我們?cè)诨鶎诱{(diào)研所了解到的有著巨大的反差。媒體呈現(xiàn)與實(shí)踐的反差自然會(huì)激發(fā)學(xué)術(shù)探究的興趣。
2012年秋天，我在美國(guó)訪學(xué)期間，從網(wǎng)上看到一本很有意思的書——《城管來(lái)了》，作者宋志剛是北京的一名城管隊(duì)員，之前化名“隨風(fēng)打醬油”在網(wǎng)上連載發(fā)表帖文，描述他在執(zhí)法生活中的日常見聞，文筆幽默，犀利麻辣，契合我在基層調(diào)研中了解到的情況，足以顛覆城管在媒體上的公共形象。我托劉磊同學(xué)買下這本書，讓岳母2013年春天從武漢帶到紐約。借助這本書中的經(jīng)驗(yàn)材料，寫成了《城管執(zhí)法沖突的社會(huì)情境——以〈城管來(lái)了〉為文本展開》（《法學(xué)家》2013年第6期）一文。
不知是否受到我的影響，2013年秋天劉磊選擇城管執(zhí)法作為碩士論文的選題。他先后在十堰、武漢等地的城管局及執(zhí)法大隊(duì)調(diào)研，全面考察了城管執(zhí)法的實(shí)際樣態(tài)和生態(tài)，從街頭攤販管理、違章建筑治理、有關(guān)城管執(zhí)法的輿論表達(dá)、城管體制改革、執(zhí)法困境的邏輯等方面展開了全面論述。
他的碩士論文提出，城管執(zhí)法是一種“街頭政治”。街頭空間是街頭政治的基本場(chǎng)景，多元社會(huì)利益結(jié)構(gòu)及社會(huì)矛盾是街頭政治的根源。城管執(zhí)法活動(dòng)嵌入在特定的執(zhí)法空間、社會(huì)形勢(shì)和體制環(huán)境中，深受它們的影響，從而成為重新界定規(guī)則、確定利益格局的政治過程。在政治、行政和執(zhí)法不同層面的因素的綜合作用下，城管執(zhí)法過程遵循一定的政治邏輯，必須兼顧各社會(huì)群體的利益均衡，兼顧城市不同社會(huì)群體利益的狀態(tài)�！皥�(zhí)法吸納政治”是對(duì)城管執(zhí)法性質(zhì)的概括，它可以對(duì)社會(huì)矛盾、多元利益需要所產(chǎn)生的緊張關(guān)系有所減緩，但需要加深對(duì)城管執(zhí)法政治邏輯的理解，防止社會(huì)群體間的利益均衡被破壞。
這篇碩士論文充滿真知灼見，得到了學(xué)術(shù)界的充分肯定。在它的基礎(chǔ)上，修改產(chǎn)生了多篇學(xué)術(shù)論文，獨(dú)立發(fā)表在《政治學(xué)研究》《法學(xué)家》等權(quán)*雜志上。顯而易見，這本在碩士論文基礎(chǔ)上完善而成的著作，在今天有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義�！暗�?cái)偨?jīng)濟(jì)”還在熱炒，北京的擺攤設(shè)點(diǎn)、占道經(jīng)營(yíng)等違法行為，市民已經(jīng)開始“反映強(qiáng)烈”，城管執(zhí)法部門提出“要加強(qiáng)執(zhí)法檢查，依法處理這類擾亂市容環(huán)境秩序的違法行為”。顯然，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”提出后，社會(huì)群體間的利益均衡發(fā)生了變動(dòng)，新一輪的博弈開始了。
作品已經(jīng)生產(chǎn)出來(lái)，說幾句好話是必要的，多說意義其實(shí)有限。向大家推薦這本著作。祝賀劉磊取得的學(xué)術(shù)成績(jī)，期待生產(chǎn)更好的學(xué)術(shù)作品！
陳柏峰
2020年6月6日
中原樓—萬(wàn)科城市花園

序言二
2020年3月，話題“成都允許臨時(shí)占道經(jīng)營(yíng)”登上熱搜。這一熱搜話題源自成都市當(dāng)時(shí)發(fā)布的一份名為《成都市城市管理五允許一堅(jiān)持統(tǒng)籌疫情防控助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施》的文件。這份文件規(guī)定，“允許設(shè)置臨時(shí)占道攤點(diǎn)攤區(qū)”“允許臨街店鋪臨時(shí)越門經(jīng)營(yíng)”“允許大型商場(chǎng)開展占道促銷”“允許流動(dòng)商販販賣經(jīng)營(yíng)”“允許互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車企業(yè)擴(kuò)大停放區(qū)域”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持柔性執(zhí)法和審慎包容監(jiān)管。這些規(guī)定得到普遍肯定，光明網(wǎng)為此專門發(fā)表評(píng)論：“公眾對(duì)于‘允許臨時(shí)占道經(jīng)營(yíng)’規(guī)定的點(diǎn)贊，不僅是對(duì)其本身的肯定，更傳遞了對(duì)重回常規(guī)生活的期許。也許，此時(shí)城市的煙火氣，*能撫慰人心�！苯刂�5月8日，成都市設(shè)置臨時(shí)占道攤點(diǎn)、攤區(qū)1595個(gè)（含臨時(shí)占道快遞配送點(diǎn)598個(gè)、臨時(shí)占道夜市174個(gè)），允許臨時(shí)越門經(jīng)營(yíng)點(diǎn)位18��260個(gè)，大型商場(chǎng)占道促銷點(diǎn)88個(gè)，允許流動(dòng)商販經(jīng)營(yíng)點(diǎn)16��384個(gè)。在5月11日召開的市長(zhǎng)辦公會(huì)上，成都市市長(zhǎng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要找到“城市管理與市容秩序的容忍度與平衡點(diǎn)”。
從成都市這一舉措引起的輿論反響以及產(chǎn)生的實(shí)際效果來(lái)看，無(wú)論是地方主政者還是社會(huì)公眾，在城市管理執(zhí)法問題上，普遍不是采取形式法治思維，而是有著更多的權(quán)衡考量，試圖解決特定時(shí)期的特定問題（如2020年疫情階段經(jīng)濟(jì)需要恢復(fù)發(fā)展），在不同社會(huì)群體多樣化的利益需求之間探尋一定的平衡狀態(tài)。這本書是在筆者此前研究的基礎(chǔ)上修改而成，現(xiàn)在看來(lái)，其中一些觀點(diǎn)仍然還有一定的適用性。在開展這項(xiàng)研究之際，筆者嘗試著跳出形式法治或者法條設(shè)定的規(guī)范框架，將城管執(zhí)法難題作為一種“社會(huì)事實(shí)”加以考察，從中尋找問題的癥結(jié)以及可能的解決思路。正因如此，書中很少出現(xiàn)對(duì)具體法律條文（此處指廣義上的“法律”）的分析，討論更多的是社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)矛盾、利益平衡、治理體制機(jī)制等問題。這幾年以來(lái)，為了化解城管執(zhí)法困境，無(wú)論是住建部還是地方人大或是地方政府，都制定發(fā)布了許多規(guī)范性文件，城管執(zhí)法的規(guī)范化程度也顯著提升，引起輿論廣泛關(guān)注的執(zhí)法沖突事件也明顯減少。對(duì)于這種變化，不僅要看到相關(guān)法律的制定和完善所起到的作用，更要看到這種變化的背后還有城市管理理念的調(diào)整、利益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制的健全。
再回到這本書。書中的核心觀點(diǎn)是城管執(zhí)法過程實(shí)際上遵循的是“執(zhí)法吸納政治”的邏輯，這既是城管執(zhí)法中一些困境的原因所在，同時(shí)也更是城管執(zhí)法能夠緩和社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)不同群體之間利益的重要保證。如果城管執(zhí)法不是遵循此種邏輯，而是簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)形式法治，執(zhí)法中的矛盾和困境可能很難得到紓解。對(duì)于正處于并且至少在未來(lái)二十年還會(huì)繼續(xù)處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)而言，如何確保不同群體的多元化利益需求在城市管理執(zhí)法中得到兼顧、各得其所，防止過于偏重形式秩序或某些群體的利益，仍然是需要予以重視的問題。毫不夸張地說，中國(guó)的城市之所以能保持活力，這種執(zhí)法邏輯的存在是一個(gè)十分重要的因素。
這項(xiàng)研究是筆者探究中國(guó)城市治理的一次嘗試，也是一個(gè)起點(diǎn)。既然已經(jīng)有了這樣一個(gè)起點(diǎn)，那就還需要繼續(xù)在這條道路上走下去，走近中國(guó)城市，理解中國(guó)城市。
劉　磊
2020年5月22日記于蓉城