前面討論的這些定義沒有一個(gè)是先天固有的。定義只是作者根據(jù)自己的生活經(jīng)歷給出的，那些結(jié)構(gòu)上可能完全不同的定義，在本質(zhì)上是在完成同樣的工作。同樣，公共行政本身也無須按照其過去的演化過程設(shè)計(jì)出固定的發(fā)展路徑來，因?yàn)樵谌魏窝莼�過程中都似乎有無數(shù)種可能的結(jié)果。生物學(xué)家斯蒂芬·杰伊·古爾德（Stephen Jay Gould）在其一本書中介紹過加拿大落基山脈（Canadian Rockies）盛產(chǎn)動(dòng)物化石的伯吉斯頁巖（Burgess Shale），并指出動(dòng)物進(jìn)化具有很多種開始和結(jié)束的方式。古爾德說，“根據(jù)現(xiàn)在已有的伯吉斯證據(jù)來看，并沒有什么能夠保證哪種軟體動(dòng)物將來一定演化成功”。也就是說進(jìn)化為人類的脊椎動(dòng)物，在當(dāng)時(shí)并不一定就能存活下來。古爾德認(rèn)為，這種自然選擇最令人煩惱的事情，就是它自身的隨意性——很多進(jìn)化歷史都具有不可預(yù)測(cè)的特點(diǎn)。
    公共行政的發(fā)展也是這樣。我們現(xiàn)在擁有的行政機(jī)構(gòu)本來很有可能是完全不同的，人類研究了解公共行政實(shí)踐的方式和公共行政定義的方式也本來很有可能發(fā)生令人吃驚的變化。例如，如果希臘人堅(jiān)持認(rèn)為行政是規(guī)模宏大的家庭管理，公共行政也許就會(huì)發(fā)展成為一個(gè)女性從事的職業(yè)。羅馬人借鑒吸收了希臘人很多的科學(xué)文化知識(shí)，也許會(huì)模仿這種方式。如果古希臘和古羅馬世界形成男人只適合打仗和干體力活的觀念，則女性就很有可能發(fā)展形成慈善的母系社會(huì)。還有第三種可能，那就是宦官統(tǒng)治。（這不是笑話�。�
    在過去的2000多年里，直到進(jìn)入20世紀(jì)，宦官——生殖器官被閹割的男性——也是可選擇的一類行政人員。為什么？因?yàn)樗麄兪�去了生殖器官意味著他們值得信�?mdash;—首先是指在伺候統(tǒng)治者的王后和嬪妃方面，其次是指在處理統(tǒng)治者的家庭雜務(wù)方面。實(shí)踐證明，宦官是特別有效和忠誠(chéng)的行政官員，因?yàn)榛鹿偻ǔ：苄【碗x開了家，他們知道生存的唯一方法就是讓那個(gè)能夠使他們富裕并且能夠保護(hù)他們的人認(rèn)為他們做得很好�；鹿僮猿梢惶追�務(wù)體系。帝國(guó)在其邊界虜獲數(shù)以千計(jì)的小男孩，然后閹割他們，很多人在殘忍的手術(shù)中死去，而幸存者才會(huì)成為宮廷太監(jiān)。這是宦官來源的主要途徑。在宮廷里面，他們可以爬到最高行政職位�；鹿偈枪糯鷶⒗麃�、波斯、中國(guó)和羅馬的統(tǒng)治者最信任的仆人階層。在盛行任人唯親（雇用親戚）的世紀(jì)里，他們能夠贏得統(tǒng)治者的信任，升官發(fā)財(cái)。盡管基督教的拜占庭帝國(guó)使用了大量的宦官擔(dān)任政府職務(wù)，但是西方基督教世界卻沒有發(fā)生過這種情況。
    傳統(tǒng)的宦官政府在一個(gè)世紀(jì)前的中國(guó)和奧斯曼帝國(guó)仍然存在。因此，根據(jù)大部分有記載的歷史來看，國(guó)家通過宦官來處理行政事務(wù)是一種“正常”情況。這種方式所具有的優(yōu)點(diǎn)——絕對(duì)的忠誠(chéng)和冷漠——是不應(yīng)該被嘲諷的。
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