中文版推薦序

這本書的譯者許余潔博士是我在國家開發(fā)銀行的同事，他離開國開行后到中國證監(jiān)會從事研究工作，曾經(jīng)在聯(lián)合信用評級有限公司等機構擔任研究總監(jiān)，對金融市場、資本市場都有過認真的研究和思考，我們經(jīng)常就相關問題進行交流。

這本書的作者保羅·塔克長期在英國中央銀行工作，歷經(jīng)多輪金融危機，并直接從事高壓下的金融救助與監(jiān)管改革，對于中央銀行與政府，以及與市場的關系有深刻的理解。這本書探尋“中央銀行和監(jiān)管機構的獨立性與合法性”問題，并非簡單地討論中央銀行等獨立機構如何運作，而是從國家治理層面入手，研究如何在制度上保證技術官僚在不違背政治價值觀的同時，實現(xiàn)對日益豐富的經(jīng)濟金融體系的專業(yè)化監(jiān)管。這對于我們理解新形勢下中央銀行政策著眼點有著非常重要的現(xiàn)實意義。

塔克認為，金融危機之后，各國央行已成為與司法機構和軍隊并列的第三大未經(jīng)選舉的國家權力支柱。這些官員掌握著涉及公民經(jīng)濟福祉的監(jiān)管權力和金融杠桿，但與選舉出來的領導人不同，他們的權力并非直接來自選舉。這個問題涉及政治學和政治經(jīng)濟學，精英治國和權力制衡是啟蒙主義時期就討論過的問題。但是直到今天，當代政治的焦點仍然沒有脫離這個問題。在很長時間里，政治理論家強調(diào)精英和政治家的道德，這門學科就是政治哲學。在國家層面，司法、立法和行政的三權分立已經(jīng)實現(xiàn)。政府和政府部門官員由議會或總統(tǒng)任命，理論上是選擇精英，精英和其任命者是委托-代理關系。通常政府的部長都是政治家，會隨著政府換屆而更換，政府的副職都是專業(yè)的精英，相對穩(wěn)定，一般不會出現(xiàn)權力脫離約束的問題。但是央行，特別是美國央行，是獨立于政府的，有較大的自主權。大多數(shù)現(xiàn)代國家中，最重要的經(jīng)濟部門是財政部，由于預算要通過國會審查批準，其權力是受約束的。而金融監(jiān)管在大多數(shù)國家都是財政部的職能，直到最近20年很多國家成立了金融監(jiān)管機構，如美國的證券交易委員會（SEC）等，不是由央行直接管理證券業(yè)。中央銀行監(jiān)督管理商業(yè)銀行，是因為中央銀行和商業(yè)銀行具有直接的業(yè)務聯(lián)系。

從歷史上看，17世紀的英格蘭銀行，被認為是最早的中央銀行。其實，英格蘭銀行早期就是一家擁有國家特許權的私人銀行，它的設立初衷是為國家解決融資問題。財政部在當時就是一個“總賬房”。后來隨著現(xiàn)代國家和民主政治的建立，英國央行成為政府的一個部門，可以說中央銀行是在這樣的基礎上建立起來的。第二次世界大戰(zhàn)后，國際貨幣基金組織（IMF）要求各國建立中央銀行。在以紙幣或者說信用貨幣為主的貨幣體系中，在穩(wěn)定貨幣和支持經(jīng)濟發(fā)展的過程中，各國中央銀行無疑起到了不可磨滅的作用。

中央銀行獨立性的出發(fā)點是防止政府通過中央銀行發(fā)行貨幣。但是這種獨立性和金融的特殊性結(jié)合后，就可能與利益結(jié)合。金融和利益的結(jié)合具有隱蔽性，而國會議員并不一定了解金融。其實，美國財政部也面臨同樣的問題——美國有幾任財政部長來自金融機構，這就是財政部與金融機構之間的聯(lián)系。在2007年金融危機的處理上，財政部擁有比央行更大的權力。

我把公眾和政治家的關系定義為一級政治市場，把政治家之間的關系定義為二級政治市場；把政治和市場之間的關系定義為一級經(jīng)濟市場，把市場參與者之間的關系定義為二級經(jīng)濟市場。其實，財政部和中央銀行之間的競爭關系就屬于二級政治市場和一級經(jīng)濟市場參與者之間的交換和博弈。新政治經(jīng)濟學出現(xiàn)以后，政治家和政府部門不再被理解為基于政治理想和專業(yè)知識服務于公眾的政治領袖和專業(yè)精英的整體，他們也有自己的角度和利益。塔克在《未經(jīng)選舉的權力》一書中強調(diào)的正是，必須有新的方法對這種角度和利益進行制衡，以體現(xiàn)民主制度的要求。

書中的很多理念值得品味，它們有助于我們?nèi)ニ伎贾袊�的財政和金融問題。在黨中央、國務院的領導下，財政部和中國人民銀行在宏觀政策中協(xié)調(diào)配合，為中國經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。部門之間有不同角度和看法是正常的，也是不可避免的。只不過長時間以來，這種不同沒有被表面化和公眾化。但是當經(jīng)濟發(fā)展到關鍵時刻，如近幾年經(jīng)濟下行，或遇到危機事件時，相關爭論就日益表面化和公眾化，引起更多人的關注和討論。

這種討論和爭論有助于增加互相之間的理解，可以讓更多人了解部門的看法。而它們的政策目標、專業(yè)邏輯，甚至角度、偏見和利益也會在討論中得到澄清。關于公開辯論對獨立機構的監(jiān)督意義，這本書第15章“流程、透明度和問責制：司法約束與政治監(jiān)督”等章節(jié)中都有所論及，此處不再贅述。下面我從我國財政、金融歷史的角度，回到目前的大討論。

我國改革開放的歷史，是財政和金融之間職能分工進一步明確，相應管理部門之間互相協(xié)調(diào)支持又互相制約的歷史。改革開放前，銀行和金融附屬于財政。1982年我在財政部工作時，財政部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國建設銀行等都在財政部的老樓里。之后，金融改革的方向就是脫離財政，銀行成為獨立的經(jīng)濟實體。經(jīng)過專業(yè)銀行階段和1994年金融改革，專業(yè)銀行轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行。1994年，中國人民銀行正式行使中央銀行的職能，財政改革則聚焦在中央和地方的關系、國家和企業(yè)的關系。與此同時，財政部的很多職能也金融化了。如20世紀80年代初，建設銀行和財政部基本建設司，是“一個機構，兩塊牌子”，后來建設銀行逐漸轉(zhuǎn)型為獨立的商業(yè)銀行。1994年，國家開發(fā)銀行成立，從當時國家計委的投資功能轉(zhuǎn)化為市場化的金融功能。國家計委的投資資金最早來源于國家能源基金，這是從財政部的職能轉(zhuǎn)化過來的。

財政部的基本建設投資職能逐漸轉(zhuǎn)化為銀行的職能，是財政職能的金融化。1981年，財政部開始發(fā)行國庫券，最早由個人和企業(yè)購買。隨著國債市場化改革，金融機構成為一級自營商，目前國債投資人主要是銀行。1994年財政部發(fā)行短期國庫券，就是為了配合中央銀行的公開市場操作。但是之后，財政部不再發(fā)行短期債券，人民銀行開始自行發(fā)行中央銀行票據(jù)，用于公開市場操作�！吨袊�人民銀行法》第二十九條規(guī)定，財政部不能向中央銀行透支和發(fā)行貨幣以及購買國債。財政部要求對發(fā)行貨幣征收鑄幣稅。同時，財政部從財務角度和所有人角度管理金融機構，兩者存在一定程度的互相制約。2000年以后，地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展，也在一定程度上干預地方金融機構，以至于金融系統(tǒng)開始了銀行垂直管理方面的變革，出臺了限制政府干預的銀行法規(guī)。這說明，央行在一定程度上的獨立性，以及財政部和銀行之間的互相制約是有積極意義的。

塔克提出了權力約束、委托-代理和激勵機制等問題，對我們有很多啟發(fā)意義。隨著技術進步和金融發(fā)展，以及市場行為的變化，為了應對不同種類的危機，財政政策和貨幣政策的使用，肯定是不同的。同時，我們也要看到，金融演化、經(jīng)濟金融化以及互聯(lián)網(wǎng)金融和供應鏈金融等的出現(xiàn)，使金融與利益的結(jié)合更加復雜，這些都會提升金融的專業(yè)性，精英管理和權力制衡缺一不可。

權力需要機制的制衡，精英的專業(yè)性需要通過討論和爭論得到普及，公眾的訴求需要通過管理部門得到反映，并通過財政政策和貨幣政策得到解決。這個結(jié)論應該是沒有問題的。這本書中有許多我國制度/規(guī)則體系建設可借鑒的研究和探討，如果政府工作人員、相關領域?qū)W者和業(yè)內(nèi)專家能結(jié)合我國實際情形來思考，應該會得出一些有意義的結(jié)論。

高堅

國家開發(fā)銀行原常務副行長