一

2008年美國金融危機對世界經(jīng)濟帶來沖擊，我國的外向型經(jīng)濟受影響較大，不少工廠大幅裁員，在此背景下，中共十七屆三中全會決定：“引導農(nóng)民工外出務工，鼓勵農(nóng)民工就近轉移就業(yè)，扶持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)�！碑敃r各地紛紛出臺政策，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，掀起了一輪農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱潮。

但不久之后，隨著一系列擴大內(nèi)需政策的出臺，經(jīng)濟回暖，這一應急性的創(chuàng)業(yè)政策也開始退潮。此后，隨著城市的高速發(fā)展，一方面擁堵、霧霾等城市病越來越嚴重，一些地方出臺一系列的政策限制外來人口；另一方面留守兒童、田地拋荒等鄉(xiāng)村“空心化”的問題引發(fā)社會普遍關注。再加上我國發(fā)展進入新常態(tài)，“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”成為激發(fā)全社會創(chuàng)造力、打造發(fā)展新動能的引擎。在此背景下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)問題再次提上日程。

2015年6月，國務院辦公廳出臺的《關于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》中提出，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，“可以促就業(yè)、增收入，打開新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)同發(fā)展新局面”，對農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)寄予了很高的期望。

二

為了解幾年來農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行情況，“農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策創(chuàng)新實證研究”課題組于2018年7—8月、2019年1—2月，組織28位調(diào)研員深入東中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村進行調(diào)研。通過發(fā)放問卷，與村支書、農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者、普通農(nóng)民工進行深度訪談，最后共回收有效問卷1370份，深度訪談79份，涉及14個省、自治區(qū)、直轄市，重點覆蓋四川、江西、湖北、湖南、河南、安徽等農(nóng)民工輸出大省，其中深度訪談資料有25萬字。

總結這次調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這幾年的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)工作有如下亮點：

（一）勞動力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)向中西部轉移2015年，國務院文件中提出的主要任務之一就是“促進產(chǎn)業(yè)轉移帶動返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。在我們的這次調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)不少沿海發(fā)達地區(qū)的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而轉移到中西部地區(qū)的案例。由于發(fā)達地區(qū)近年來迫于用工成本、土地資源緊張及環(huán)保壓力，不得不壓縮沿海產(chǎn)能，并將部分產(chǎn)能向中西部地區(qū)或者東南亞等發(fā)展中國家轉移。在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)幾類情況：一類是在城市創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工企業(yè)家將工廠向家鄉(xiāng)轉移，比如謝村村一位農(nóng)民工企業(yè)家在廣東有一個制衣廠，又回家開了一個分廠，并委托自己的侄兒管理，這家工廠不管設計和銷售，只管生產(chǎn)；一類是原來在沿海有廠，后來將廠子整體搬回老家，比如安徽三聯(lián)村的吳某，就將其在浙江海寧的手套廠搬回了老家；一類是原來在沿海只是一個普通員工或者管理人員，回家后聯(lián)系原來的東家在老家開起工廠為其提供生產(chǎn)服務，比如河南省柘城縣崗王鎮(zhèn)門樓王村的一位創(chuàng)業(yè)者，原來在沿海某服裝廠只是一個普通工人，因家庭原因返鄉(xiāng)后辦起了服裝廠并主動與原老板聯(lián)系，原老板開始只是試探性地給她一些訂單，但漸漸地，工廠就發(fā)展起來了，現(xiàn)在安置了當?shù)剞r(nóng)民50人左右。我們這次搜集的案例集中在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的案例，不包括在中西部中小城市創(chuàng)業(yè)的案例。如果包括這些，這種勞動力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而轉型的比例無疑會更大。勞動力密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉移，有利于農(nóng)民工就近就業(yè)，有利于鄉(xiāng)村繁榮，有利于縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，其意義巨大。

（二）產(chǎn)業(yè)扶貧與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)互相促進

黨的十九大之后，脫貧攻堅工作已成為不少中西部地區(qū)鄉(xiāng)村的中心工作。除了“輸血式”式的、提供“兜底”的社會保障方式之外，具有“造血”功能的產(chǎn)業(yè)扶貧市場化方式已受到高度重視。產(chǎn)業(yè)扶貧的關鍵是要調(diào)動農(nóng)民的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)主動性，青壯年農(nóng)民工是村莊中的精英，他們是村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中堅力量，因此，在現(xiàn)實中，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動往往是與村莊的產(chǎn)業(yè)扶貧工作結合在一起的。

在這次的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)有幾種有效形式：（1）充分利用國家對貧困村的投入，集中力量發(fā)展出有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)后，吸引農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。山東萊西市日莊鎮(zhèn)溝東村2014年被認定為省級貧困村，該村利用精準扶貧的政策把特色農(nóng)產(chǎn)品葡萄產(chǎn)業(yè)做大做強，發(fā)展出了如“萊西市環(huán)湖葡萄節(jié)”等鄉(xiāng)村特色旅游業(yè)。到2018年為止，村民的主要收入就是種銷無核葡萄，并且吸引大部分具有勞動力的村民返鄉(xiāng)。（2）返鄉(xiāng)農(nóng)民工利用扶貧貸款作為啟動資金開展創(chuàng)業(yè)活動。這種形式的案例非常多，比如江西青塘鎮(zhèn)謝村村農(nóng)民工通過申請扶貧貸款與兄弟們合伙養(yǎng)殖鴨嘴魚，取得了較好的效益。（3）農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)安置貧困戶就業(yè)，當?shù)卣�府提供就業(yè)補貼，這使得創(chuàng)業(yè)者的企業(yè)在用人上更有競爭力。比如江西安遠縣規(guī)定：針對全縣7個深度貧困村的貧困人口，凡吸納到扶貧車間就業(yè)或通過外發(fā)帶回家加工就業(yè)的，均按照實發(fā)工資的1∶1給予每人每月最高不超過300元的崗位補貼。（4）貧困戶通過扶貧資金入股農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)，企業(yè)給貧困戶固定回報。這種方式，貧困戶風險較小，回報比較固定。比如湖北麻城市黃土崗鎮(zhèn)堰頭垸村將貧困戶的扶貧貸款統(tǒng)一貸給農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的清明花廠，創(chuàng)業(yè)者需付出10%的利息，并提前付給貧困戶。國家的扶貧政策力度大、效率高，通過產(chǎn)業(yè)扶貧對于相關的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者來說，在貸款、用工以及市場推廣方面享受到實實在在的便利，因而產(chǎn)業(yè)扶貧與農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)在一定程度上可以實現(xiàn)互相促進。

（三）互聯(lián)網(wǎng)+助力農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)

隨著智能手機在廣大農(nóng)村的普及，以及電商平臺、社交平臺“下鄉(xiāng)”力度的加大和快遞企業(yè)的渠道下沉，農(nóng)村產(chǎn)品的上行以及相應資源的下行，效率相對于過去有了革命性的提升，利用互聯(lián)網(wǎng)開拓市場成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一個有效手段。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)對于互聯(lián)網(wǎng)的運用，一是體現(xiàn)在對于信息的獲取上，無論是國家政策、生產(chǎn)技術、市場信息，還是人員的聯(lián)絡，都可以非常方便地通過一個小小的手機實現(xiàn)。二是通過互聯(lián)網(wǎng)開拓市場，過去農(nóng)村產(chǎn)品的外銷受制于空間的阻隔比較大，而現(xiàn)在借助互聯(lián)網(wǎng)，無限放大了市場空間。在這次調(diào)研中，陜西吳堡縣的一位農(nóng)民工向我們表示，他創(chuàng)辦了一家網(wǎng)店，銷售當?shù)靥禺a(chǎn)空心掛面，線上營銷額相當可觀。當?shù)卣�府還非常鼓勵他們在網(wǎng)上銷售，給了他一萬元的資助，同時承諾網(wǎng)店做到一定規(guī)模之后還會為其提供免息貸款。除此之外，還出現(xiàn)了許多新型經(jīng)營形式，比如贛南農(nóng)民工臍橙成熟后以較低價格與微商合作，微商負責接單，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者負責發(fā)貨，雙方之間分工明確。江蘇沭陽年輕農(nóng)民工在淘寶、快手等視頻網(wǎng)站上直播賣盆景、月季花，家里的老人則負責在大棚里勞作，一家人分工合作，其樂融融。三是一些地方設立電商中心，為創(chuàng)業(yè)者提供綜合服務，四川樂至縣石佛鎮(zhèn)廖家溝村、簡陽丙靈村都設有這樣的電商中心。

對于返鄉(xiāng)農(nóng)民工來說，互聯(lián)網(wǎng)等新鮮事物他們的接受程度較高，利用的能力也強，在一定程度上減少了農(nóng)村創(chuàng)業(yè)資源聚集度不高的劣勢，從這次調(diào)研的情況來看，互聯(lián)網(wǎng)的應用程度確實較高。

（四）部分農(nóng)民工精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)反哺家鄉(xiāng)

客觀地說，并不是所有農(nóng)民工都有意愿返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。這次調(diào)查表明，有40.25%的農(nóng)民工沒有創(chuàng)業(yè)的考慮，那些有想法的農(nóng)民工一般也對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)持謹慎態(tài)度。國務院文件也是強調(diào)鼓勵積累了一定的資金、技術和管理經(jīng)驗的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)。我們這次的調(diào)研表明，普通農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)一般都規(guī)模不大，且一般從事的是種植、養(yǎng)殖業(yè)，輻射和帶動能力有限。與此相反，部分在外地經(jīng)營有成的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，其影響力遠超普通農(nóng)民工，其經(jīng)營理念、規(guī)模、輻射帶動能力都可圈可點，比如四川省簡陽市的徐剛在沿海地區(qū)擔任公司總經(jīng)理多年，事業(yè)有成，由于其早年父母雙亡，受鄉(xiāng)親恩惠較多，而所在的丙靈村依然是貧困村，他決心返鄉(xiāng)帶領鄉(xiāng)親致富，在他的帶領下，該村人均年收入從2015年的4710元，2016年增長為6600元，2017年一躍達到14100元，實現(xiàn)了收入“三級跳”。丙靈村的脫貧致富之路在2018年“天府源”成都市首屆鄉(xiāng)村振興“十大案例”決賽中成功入選。在我們調(diào)研的浙江桐廬市，由于“三通一達”等農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)企業(yè)的成功，他們反哺家鄉(xiāng)，在老家辦起了印刷廠、培訓中心等項目，其中中通投入達到35億元，圓通7億元，申通20億元。這些農(nóng)民工精英的返鄉(xiāng)雖然人不一定回去了，但是資金、項目、技術、市場回去了，其對家鄉(xiāng)的帶動作用非常大。所以說，對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，不一定要追求人數(shù)多，更應該關注其影響力、帶動力。

（五）一些地方政府創(chuàng)新推動能人返鄉(xiāng)

客觀地說，盡管從中央層面到地方層面都是重視農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的，但要說將其作為中心工作來抓的確實不多。我們在調(diào)研工作中也發(fā)現(xiàn)一個典型，該地對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作真抓實干，也抓出了成效，它就是湖北省黃岡市。黃岡市為推動能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)出臺了一系列政策，第一，將其作為“一把手”工程。作為全省市州中第一個對能人回鄉(xiāng)的引進時間、數(shù)量和規(guī)模明確量化的地區(qū)，每月公布一次排名，實行量化考核；第二，市委、市政府把實施能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“千人計劃”，作為“一把手”工程，印發(fā)了《關于引導能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)加快培育精準扶貧和鄉(xiāng)村振興新動力的通知》，出臺了《黃岡市支持“三鄉(xiāng)”工程建設的若干政策》，從用地、融資、項目、品牌等多個方面量身定制了19條支持政策。同時，還出臺了《關于完善農(nóng)村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的實施意見》《關于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的實施意見》，為實施能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)“千人計劃”提供了強有力的政策保障；第三，聚焦“三農(nóng)”。通過吸引能人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，聚焦農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民，發(fā)揮資源優(yōu)勢，面向市場需求，促進農(nóng)業(yè)資源與社會資本對接、推進小農(nóng)戶與大市場對接，共同分享產(chǎn)業(yè)價值鏈，受益增值鏈，著力解決“三農(nóng)”發(fā)展問題。截至2018年11月15日，黃岡市通過能人返鄉(xiāng)項目，其經(jīng)濟水平得到了大幅提升，簽約項目高達1195個，協(xié)議投資額為995.96億元，建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)示范園區(qū)29個，形成汽配紡織、蘄艾大健康、休閑旅游、現(xiàn)代種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，吸納就業(yè)27.6萬人，實現(xiàn)工資收入約8.2億元，年創(chuàng)產(chǎn)值1200.7億元。黃岡市抓能人返鄉(xiāng)抓出了成效，能人之中有很大一部分出身農(nóng)民工，黃岡的經(jīng)驗值得其他地方借鑒。

三

在這次調(diào)研過程中，我們也注意到不少制約農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的問題。

一是相關政策并沒有得到有效的落實。首先，知道相關優(yōu)惠政策的農(nóng)民工很少，據(jù)我們統(tǒng)計，農(nóng)民工對于農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的了解程度并不樂觀，其中“不是很了解”和“根本沒聽過”總共占比80.1%。農(nóng)民工多數(shù)聽說過國家很支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，但是當?shù)赜行┦裁淳唧w政策卻并不清楚。其次，政策從上到下逐層衰減，縣級政府也有一些具體政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部也還了解相關條文，可是到了村里，不是不知道，就是太忙沒有落實。最后，政策很好，就是很難兌現(xiàn)。比如補貼，看起來，創(chuàng)業(yè)者的條件也符合，但是要想拿到卻并不容易，既要耗時間，也難備齊相關材料，看得見，卻夠不著。這樣的例子在我們的訪談素材中非常多見。

二是政策的供給與創(chuàng)業(yè)者的需求錯位。首先，國家對農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的支持重點在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但從現(xiàn)實來看，農(nóng)民工更多地選擇城市創(chuàng)業(yè)。我們的統(tǒng)計表明，已經(jīng)在創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工之中，在外地城市創(chuàng)業(yè)的占20.69%，在本地城市創(chuàng)業(yè)的占39.08%，而在本地農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的占37.93%，也就是說，選擇城市創(chuàng)業(yè)的占近60%，而選擇本地農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的不足四成。而在城市創(chuàng)業(yè)的，很難享受到國家的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策。其次，政府的政策供給與農(nóng)民工的需求吻合度不高，比如政府免費提供的培訓往往不是農(nóng)民工所需要的，而農(nóng)民工所需要的培訓項目，政府卻提供不了，農(nóng)民工只能轉向商業(yè)渠道花錢買培訓。

三是各項政策的協(xié)同性連續(xù)性不足。協(xié)同性不足主要體現(xiàn)在不同部門站在不同立場上對扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的態(tài)度不同，比如在土地問題上，耕地保護政策和創(chuàng)業(yè)用地占用之間的矛盾日益突出。浙江省衢州市平園村工廠在生產(chǎn)經(jīng)營過程中需要占用更多的土地，而工廠擴建難以通過審批，最終成為違章建筑。并且，被拆企業(yè)的后續(xù)安頓缺失，使其被迫面臨長期停業(yè)甚至破產(chǎn)的風險。在環(huán)保問題上，四川綿陽北川羌族自治縣馬槽鄉(xiāng)明頭村村民表示要辦酒廠，當?shù)匾��?0萬元押金，如環(huán)保不達標，環(huán)保部門可能就把這個錢拿來替創(chuàng)業(yè)者搞環(huán)保。連續(xù)性不足體現(xiàn)在政策經(jīng)常反復，可能前一段時間鼓勵一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者搞農(nóng)家樂，現(xiàn)在要整治大棚房，又要拆掉原來建設的設施。政府原來提倡的往往成為后來問題產(chǎn)生的根源。

四是在一些核心政策上難以有實質性的突破。據(jù)我們的問卷調(diào)查，農(nóng)民工在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中，最希望得到的政策支持前三位分別是資金、場地和審批便利化。在資金上，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)主要還是依賴自有資金和民間借貸，而從銀行貸款還是非常困難。尤其是土地問題，對于多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者來說，更是一個頭痛的問題，不管是種植還是養(yǎng)殖，普遍反映土地審批難。

五是市場化力量發(fā)揮不充分。在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問題上，市場應該發(fā)揮主體作用，政府更多地應該發(fā)揮引導作用，但是在一些中西部地區(qū)，市場發(fā)育得不完善，往往與政府有關系，比如一些公共基礎設施不足，影響了市場的投資意愿；一些地方交通不便，市場需求有限，致使一些快遞公司不愿意進入鄉(xiāng)村，從而使得創(chuàng)業(yè)者無法享受到相關的市場服務。在有些方面，明明市場有能力承擔，但政府方面放手不夠，政府干不好，市場也成熟不起來。

為什么會出現(xiàn)這些問題，我們認為有以下幾方面的原因：第一，地方政府執(zhí)行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的動力不足。地方政府推動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，首先會考慮到效率問題。現(xiàn)在一些地方的關注點往往集中在大項目、大資本身上，而對于普通創(chuàng)業(yè)者的小本投資興趣缺乏，而且農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者往往集中在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，政府難以獲得想要的稅收，花費巨大的精力，收益有限，自然動力不足。同時，調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)某些基層官員因為害怕承擔風險而不愿意做事的現(xiàn)象。此外，由于東部浙江地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，基層政府的收入來源靠其他方面就能得到滿足，所以便安于現(xiàn)狀，沒有動力推行返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等政策進一步發(fā)展經(jīng)濟。

第二，政府本位不能有效回應農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的真正關切。在實施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策這一過程中，政府作為政策的實施者，其出發(fā)點是為了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距，提供更多的就業(yè)崗位，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)，解決空巢老人、留守兒童的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村繁榮。但政府的立足點很高，并沒有充分考慮到農(nóng)民工自身的真實意愿。農(nóng)民工更關注自身的切身利益，比如創(chuàng)業(yè)風險有多大？資金從哪里來？萬一失敗了怎么辦？如果政府在推行農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策的過程中，沒有考慮到農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的風險問題，盲目地推行現(xiàn)有政策，在創(chuàng)業(yè)條件不成熟的情況下，仍鼓勵農(nóng)民工去自主創(chuàng)業(yè)，導致其創(chuàng)業(yè)失敗，必將導致政府公信力受損。也就是說，現(xiàn)行的農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策更多的是站在政府角度考慮問題，而農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者并非是一個整體，每個人都有自己的利益關切。兩者的利益關切并不必然一致，不一定在一個頻道上，因而，農(nóng)民工響應度不足也就在情理之中。

第三，政策目標的多元化和運動式治理影響相關政策執(zhí)行�；鶎诱�府工作千頭萬緒，不能說什么工作重要，什么工作不重要，不同部門的工作重心不一樣，考核的方向也不同，本位主義很難完全克服，農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)重要，但保障土地安全、糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境也不容忽視，兩者的矛盾很難化解，精細化治理成本很高，一刀切有時更管用。而運動式治理是我國的一種治理慣性思路，很難解決，其治理是高效率的，盡管有很大的副作用，但有時工作推動不了，不得不回到老路上去。有些問題是歷史痼疾，完全解決還需要時間和時機。

第四，一些深層次的體制機制問題制約關鍵問題的解決。現(xiàn)在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者反映的貸款難和用地難的問題，歸結起來其實是一個問題。由于我國的農(nóng)地和宅基地的集體產(chǎn)權性質，決定了其流轉困難、轉變土地用途困難以及難以成為有效的抵押品。盡管國家已經(jīng)提出了“三權分置”的思路，一些試點地方也有了一些成熟的經(jīng)驗，但要大面積推開，實質性地接受，還面臨著很大的制度障礙，可以預見，在相當長的一段時間之內(nèi)是很難解決的。

第五，市場發(fā)育不足和行政強勢影響市場作用發(fā)揮。市場發(fā)育水平與一個地方的經(jīng)濟發(fā)展水平高度相關，中西部地區(qū)的農(nóng)村還相對落后，還難以吸引市場主體進入。再加上人們的思想觀念還難以跟上市場經(jīng)濟的步伐，要轉變觀念還需要時間。政府強勢既是一種思維的慣性，有時也是一種無奈，因為政府不跟進就無人跟進，問題就無法解決。但正因為是這種情況，就更需要發(fā)揮政府的作用培育新型市場主體，不然政府總是放不開手，市場就一直成長不起來。

第六，農(nóng)民工自身創(chuàng)業(yè)能力不足。影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的主要問題除了資金問題排第一位外，“個人缺乏管理經(jīng)驗和專業(yè)技能”排第二位，對自己的管理水平和專業(yè)技能缺乏足夠的信心，這也是影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的重要原因�，F(xiàn)在很多農(nóng)民工長期在流水線勞作，缺乏系統(tǒng)性的技能學習和管理實操，工作閑暇時間和系統(tǒng)培訓也很少，確實很難對今后的創(chuàng)業(yè)提供足夠的知識、技能儲備。

四

如何進一步優(yōu)化農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策，我們的總體思路是，要著眼于需求側推進供給側政策創(chuàng)新，將各地好的經(jīng)驗總結提升，充分考慮農(nóng)民工的現(xiàn)實關切，解決他們最關心的現(xiàn)實困難，發(fā)揮他們的創(chuàng)業(yè)主體作用，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，改善農(nóng)村公共服務，調(diào)整政策支持方向，促進農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)工作。

（一）要認清農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問題不僅是關系到鄉(xiāng)村振興的問題，更是關系到農(nóng)民階層提升的社會公平問題

當前的政策過多地關注到如何促進鄉(xiāng)村繁榮，培育經(jīng)濟社會發(fā)展動能等方面。我們認為，政策要定位在人的發(fā)展、農(nóng)民階層地位提升與社會流動的高度。當前人民群眾普遍關注社會階層固化問題，作為如今最大的社會群體，農(nóng)民的縱向流動理應引起高度關注。除了通過教育實現(xiàn)階層流動之外，創(chuàng)業(yè)也是農(nóng)民實現(xiàn)地位提升的重要路徑。無數(shù)普通農(nóng)民通過創(chuàng)業(yè)，改善了自己的經(jīng)濟地位，或者是成為成功人士。扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，就是支持農(nóng)民工通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)社會的縱向流動。

（二）突出農(nóng)民工的主體性，反映農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者的真實需求

歷史經(jīng)驗一再證明，凡是政府站在集體的立場上來進行政策設計、沒有考慮到農(nóng)民需求的政策，到政策施行的后期往往容易產(chǎn)生偏移，而最終效果不盡如人意。無論是人民公社還是大集體制度都是如此。凡是順應農(nóng)民需求的政策往往都成為推動中國發(fā)展的強勁動力，比如“大包干”、允許農(nóng)民自由流動等等。因此，在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這個問題上，我們應該突出農(nóng)民工的主體性，愿意回鄉(xiāng)就回鄉(xiāng)，愿意留城就留城，愿意回來創(chuàng)業(yè)，歡迎，給予政策扶持；愿意在城里創(chuàng)業(yè)，也要歡迎，也要給予政策扶持。不愿意創(chuàng)業(yè)，也行，要支持他們就地實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，給予同等的市民化待遇�？傊�，盡量站在農(nóng)民工的角度考慮問題，維護他們的利益，回應他們的現(xiàn)實關切。

（三）尊重市場規(guī)律，政府化主導為引導

在農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)這個問題上，基層政府部門應明確自己的角色定位�？赡苡幸恍┑胤皆谵r(nóng)民工創(chuàng)業(yè)問題上心情比較急切，這種心情可以理解。然而，現(xiàn)在我國實行的市場經(jīng)濟，政府不能直接介入市場，像我們這次調(diào)研的海口卜秀村，政府直接發(fā)雞苗，最后效果并不好，甚至引發(fā)矛盾。而陜西省榆林市駝燕溝村發(fā)螃蟹苗卻受到農(nóng)民的歡迎，則是因為他們尊重了市場，尊重了農(nóng)民的個人意愿。當然，當市場出現(xiàn)問題，自身無力解決的時候，政府該出手時也要果斷出手，比如山東萊西溝東村通過舉辦葡萄節(jié)幫助農(nóng)民拓展市場解決了個體農(nóng)民無力解決的品牌推廣問題，這種引導作用應該鼓勵。

（四）做好公共服務，促進農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)

在我們這次調(diào)研之中，很多創(chuàng)業(yè)者都反映公共服務不足的問題，比如供電問題、快遞問題、水源問題，甚至政府證照審批效率低下問題等等。這些問題是影響農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的大問題，也是政府真正應該解決的關鍵問題。公共服務做好了，創(chuàng)業(yè)的環(huán)境優(yōu)化了，自然能夠吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也能助力農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)成功。

（五）重點支持能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵農(nóng)民工城市創(chuàng)業(yè)成功后反哺家鄉(xiāng)

有意愿、有條件返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的歡迎其返鄉(xiāng)；沒有該意愿的或在城市發(fā)展前景更好的，鼓勵其留在城市繼續(xù)打工或進行創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、市民化。與此同時，對于不同意愿的農(nóng)民工，政府實施創(chuàng)業(yè)扶持政策應當一視同仁。無論是在城市還是家鄉(xiāng)進行創(chuàng)業(yè)，都應給予一樣的支持。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)扶持政策不應僅局限于農(nóng)村，由于城市創(chuàng)業(yè)條件相對較好，多數(shù)農(nóng)民工是在城市創(chuàng)業(yè)，因此可以鼓勵農(nóng)民工在城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)成功后有條件時再反哺家鄉(xiāng)。

（六）從自發(fā)到引導，促進產(chǎn)業(yè)轉移帶動農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

鑒于在本次的調(diào)研中存在著眾多的沿海勞動力密集型產(chǎn)業(yè)隨農(nóng)民工返鄉(xiāng)而實現(xiàn)成功轉移的案例，建議在政府層面高度重視這一現(xiàn)象，出臺相應的鼓勵政策，解決轉移過程中的相關問題，推動沿海相關產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉移，縮小地區(qū)差距。

（七）結合產(chǎn)業(yè)扶貧，同步推進農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)

從我們這次調(diào)研的情況來看，產(chǎn)業(yè)扶貧和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)可以互相促進，共同提高。相關方面可以把兩方面的政策結合起來，優(yōu)化這方面的政策。

（八）創(chuàng)新工作思路，重點解決一些突出問題

針對這次調(diào)研過程中農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者反映的一些突出問題，比如部門協(xié)同性不足、政策前后沖突的問題，應該加強部門之間的協(xié)調(diào)機制建設，尊重歷史，解決現(xiàn)實問題。對于貸款難的問題，一方面擴大宅基地抵押試點，同時，也可以考慮引入市場機制，引入市場多元金融主體，建設融資平臺，支持翼龍貸、螞蟻金服等進入農(nóng)村市場。對于農(nóng)民工反映的培訓針對性不強的問題，應該探索“菜單式”培訓服務，鼓勵培訓市場化，以農(nóng)民工自由培訓、事后報銷的形式推進培訓方式改革，提高培訓實效。

操家齊

2019年10月