養(yǎng)老金改革考驗我們的經(jīng)濟學功底和智慧






周小川










我一直在思考中國的養(yǎng)老金改革問題，也參加了一些關(guān)于養(yǎng)老保障體系的會議和討論。本文就中國的養(yǎng)老金改革問題談一下看法。






一、養(yǎng)老金改革是一個多維復雜的系統(tǒng)






表面上，養(yǎng)老金改革與金融的關(guān)聯(lián)不大，但實際上兩者的聯(lián)系非常緊密。從方法論上看，養(yǎng)老金本身是一個非常綜合性的題目，既涉及宏觀，又涵蓋微觀，還要進行量化分析，開展預測和模擬，也得有國際視野，更要對國情有深入的了解，并熟悉金融產(chǎn)品和金融工具，因為養(yǎng)老金與資本市場的發(fā)展密不可分�？梢哉f，這是一個跨領(lǐng)域多維經(jīng)濟分析的大綜合。






從宏觀角度看，一方面，全球大多數(shù)國家都面臨著養(yǎng)老金缺口或養(yǎng)老金不可持續(xù)問題。由于我們曾實行全球獨一無二的計劃生育政策，人口老齡化問題突出，再加上我國人均壽命大幅提高，因而養(yǎng)老金不可持續(xù)問題可能更為嚴重。雖然有人認為，目前中國養(yǎng)老金的收入大于支出，還略有積累，不存在不可持續(xù)問題，但這實際上是答非所問。所謂養(yǎng)老金不可持續(xù)，主要是指未來而非當前。從國際經(jīng)驗看，應該抓緊進行養(yǎng)老金改革，因為可能越拖越難，這還涉及養(yǎng)老金知識普及和教育的問題，在全世界都是如此，各方都有重大的責任，需要對此進行深入的討論。另一方面，養(yǎng)老金改革與資本市場健康發(fā)展密切相關(guān)。養(yǎng)老金是資本市場長期穩(wěn)定資金的重要來源，對金融資源有效配置至關(guān)重要，這個道理非常淺顯，不再展開。






從微觀角度看，養(yǎng)老金改革主要與生產(chǎn)率密切相關(guān)，還關(guān)系我國能否順利跨越中等收入陷阱。生產(chǎn)率很大程度上取決于激勵機制，這又關(guān)系養(yǎng)老金的繳費制度安排和勞動力市場。勞動力市場原理之一就是以勞動貢獻換取勞動報酬，或者說通過激勵換取勞動者出力，養(yǎng)老金繳費安排會影響激勵機制和生產(chǎn)率。2019年我們在減稅降費的時候，將養(yǎng)老保險繳費率由“20+8”改為“16+8”，就可以從激勵機制的角度來解釋。從勞動者角度看，干活產(chǎn)生100元錢的凈貢獻，應當有100元錢的收入，考慮到一些公共支出（如繳個人所得稅，等等）會減少一部分。但是，如果“20+8”這部分沒有體現(xiàn)在個人賬戶里，勞動者自己看不見，會感覺與他個人沒有關(guān)系，不認為這是他的勞動報酬，也不愿意付出那么多的勞動。因此，這個比例不可能隨便提高，這會對勞動者激勵產(chǎn)生重大影響，影響生產(chǎn)率。從企業(yè)角度看，如果“20+8”給到個人賬戶，雖然不如現(xiàn)金那么直接，但是總體來講還是可以看作企業(yè)的用工成本。不過，如果“20+8”沒有打到個人賬戶，勞動者看不見這份報酬，對企業(yè)來講就相當于一種額外的費用，當企業(yè)遇到經(jīng)濟下行和困難的時候，肯定會抱怨稅費過高的問題。因此，2019年在企業(yè)的強烈呼吁下，為保持企業(yè)競爭力，政府將養(yǎng)老保險繳費率由“20+8”降為“16+8”。






另外，我們養(yǎng)老金繳費中個人承擔的8%這部分，很大程度上還不夠透明，勞動者很多時候都感受不到8%打到了自己的賬戶上，這也在一定程度上抑制了勞動者的積極性。可見，從微觀分析的角度看，養(yǎng)老金改革對勞動者和企業(yè)的激勵機制有著非常重要的影響，涉及全社會生產(chǎn)率的高低，從而也關(guān)系我國能否順利跨越中等收入陷阱。






從國際比較看，雖然全球很多國家都面臨人口老齡化和養(yǎng)老金可持續(xù)性問題，但各國的情況和體制存在很大差別。例如，在老齡化程度上，正如前面指出的，中國曾實行了相當長時間比較嚴格的計劃生育，使得我們的老齡化問題將更為突出；同時，由于改革和社會經(jīng)濟發(fā)展，我國人均壽命增加較快。根據(jù)聯(lián)合國的數(shù)據(jù)，全球平均預期壽命從1950年的46.5歲上升到2017年的72.4歲，美國平均預期壽命從1950年的68.1歲上升到2017年的78.54歲。中國平均預期壽命則從1949年的35歲上升到2017年的76.5歲，翻了一倍還多，增長速度更快。因此，中國的老齡化程度要比全球平均水平更為嚴重，這必須引起高度重視。






在養(yǎng)老金的準備方面，各國的預籌資金情況不同。例如，澳大利亞2018年的預籌資金占GDP的比重為125%，在全球?qū)儆诒容^高的水平。雖然我國社會保障基金規(guī)模較大，但截至2018年末，中國養(yǎng)老金儲備僅約占GDP的10%，在全球?qū)儆诒容^低的水平。與此同時，中國有大量的國有企業(yè)，國有企業(yè)的一部分股份劃撥社會保障基金，是增加我國養(yǎng)老金預籌資金的一種可能選擇。






總的來看，增強養(yǎng)老保障可持續(xù)性大致有以下四種辦法：一是延長退休年齡。不過，退休年齡不能無限延長，延長過多會使勞動生產(chǎn)率下降，從而影響企業(yè)競爭力，在一些政治承受力較差的國家還會引發(fā)社會不滿甚至動蕩。二是增加儲蓄，既可以是增加自愿儲蓄動員，也可以增加強制性儲蓄。三是減少退休后的收入水平，也就是替代率。從全球看，較為適當?shù)奶娲�率�?0%-80%，這個比例可以調(diào)整，但如果替代率下降過多，在政治上也會存在一定的困難。四是增加預籌資金的投資渠道和效率，確保資金保值增值，這涉及資本市場能否更好地發(fā)揮作用。養(yǎng)老金的可持續(xù)性與資本市場的健康發(fā)展是相互促進的。






二、養(yǎng)老金改革的總體框架






目前，對中國養(yǎng)老金改革仍存在很多爭論。首先是在目標上存在分歧。我們強調(diào)養(yǎng)老金改革的目標，既要考慮退休金適合度，能夠確實起到保障作用，同時還要兼顧公平、效率及風險分擔。其次，不同部門對我國養(yǎng)老金存在的問題、工具和政策的預估效果意見也不統(tǒng)一。不同的部門可能有不同的政策工具，各個部門都會優(yōu)先選擇自己的工具，跨部門工具使用的協(xié)調(diào)與配合往往存在難度。這可能導致用不同的時間跨度和不同的目標實現(xiàn)尺度去評價具體政策工具的功效。






建立一個較為綜合的衡量目標，并將政策選擇進行跨部門效果比較，有助于將討論維持在同一框架內(nèi)，避免各說各話。30人小組（G30）討論并撰寫了一篇題為“應對養(yǎng)老金危機”（Fixing the Pension Crisis）的報告。使用“危機”這個詞凸顯了問題的嚴峻性。首先討論了對養(yǎng)老金可持續(xù)性問題認識不統(tǒng)一這個關(guān)鍵問題。為此，G30采用了“終身財務安全度量”（Lifetime Financial Security，以下簡稱LFS）的方法。各國基本上都存在養(yǎng)老金缺口（含用現(xiàn)收現(xiàn)付填補的缺口）問題，在預期壽命動態(tài)變化和退休年齡變動等安排下，可以比較不同措施能夠使全社會未來累計LFS缺口減少的程度，以保證跨部門的政策討論具有可比性。例如它針對某些國家可測算出，如果退休前儲蓄率提高，增加相當于2%的GDP用于養(yǎng)老金，可能減少LFS缺口22%；如果以降低投資成本或提高投資總收益等方式將預籌資金投資凈回報率提高2%，可能減少LFS缺口10%；如果到2050年退休年齡延長4—6年，能夠減少LFS缺口15%；如果退休年齡延遲到70歲或更多，則可能減少LFS缺口50%（不過這一點在微觀上并未得到支持，因為年齡越大，勞動生產(chǎn)率越低）；如果退休人口工作時長達到一般勞動年齡人口的20%（包括靈活工作時間）并減少或推遲依靠退休金，能夠減少LFS缺口25%。須知，政策評估方法的不同所產(chǎn)生的差異往往超出常人的直覺。






從養(yǎng)老金的具體模式看，全球各國養(yǎng)老金正在不同程度地從現(xiàn)收現(xiàn)付制的福利基準型（Defined Benefit, DB），逐漸轉(zhuǎn)向預籌積累的供款基準型（Defined Contribution, DC）。目前，多數(shù)國家都選擇DB和DC相結(jié)合的模式。






中國養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的結(jié)構(gòu)（統(tǒng)賬結(jié)合），本質(zhì)上是創(chuàng)建了一個混合型部分積累制，也就是“現(xiàn)收現(xiàn)付制加個人賬戶預籌積累制”的模式，其初衷是將社會統(tǒng)籌和個人賬戶的優(yōu)勢發(fā)揮出來，目的是實現(xiàn)預期穩(wěn)定和多繳多得。但是，目前我國養(yǎng)老金預籌積累的占比太小，個人賬戶透明度不夠且有透支，也降低了勞動者供款的積極性。未來肯定需要考慮提高個人賬戶的占比，調(diào)動職工勞動積極性和供款積極性，提高企業(yè)生產(chǎn)率。






DB和DC相結(jié)合的模式，可以有以下幾種選擇：一是政府提供低保；二是補償，根據(jù)現(xiàn)有的收入和財產(chǎn)情況給予補償至最低標準；三是保底增值：對預籌積累的資金，政府為收益率保底（國際金融危機以來，全球進入低利率時代，投資者對資本市場回報率波動是否過大，整體收益率是否會降低等問題有諸多質(zhì)疑）；四是政府提供有擔保的債務性產(chǎn)品供養(yǎng)老金投資；等等。






從DB轉(zhuǎn)向DC，存在轉(zhuǎn)軌過程中新老過渡問題。在受制于中老年職工養(yǎng)老金賬戶空賬問題的情況下，為發(fā)揮DC的優(yōu)勢，可以采用名義賬戶的辦法，即個人賬戶中已被拿去用于現(xiàn)收現(xiàn)付的部分采用名義記賬，使用類似國債的利率計算其回報，保持對個人的激勵，同時實現(xiàn)代際平穩(wěn)過渡。






另外，我們還可以采取歷史還原法。例如，我國在1999年正式取消了福利分房，當時，很多單位房改按照個人工齡、職位累計計算打分，折算回去。這種對隔代人的處理辦法可供養(yǎng)老金改革借鑒，年輕人都可采用實賬DC，但對中年人、老年人可以建立名義個人賬戶包括實賬和空賬兩部分。此外，中國還存在城鄉(xiāng)差別、所有制差別，都可按照歷史情況，采用歷史還原法，在養(yǎng)老金改革轉(zhuǎn)軌過程中解決代際公平問題。






中國還有著特殊的國情，存在大量國有企業(yè)，國有資本可以用來填補DB向DC過渡的空賬。一方面，我國養(yǎng)老金的欠賬是在國家資產(chǎn)負債表的負債方；而在資產(chǎn)方，從我國國有資本的形成歷史看，是通過計劃經(jīng)濟及轉(zhuǎn)軌過渡時代的價格、稅收扭曲和人口結(jié)構(gòu)，通過“低工資、低福利、高積累”擴大了國有企業(yè)的資本積累，形成了巨額國有資本。






另外，還有一部分國有資本是國家借債形成的國有股權(quán)。將這些國有資本還原為養(yǎng)老金進行經(jīng)營管理并核算，還是仍然保持國有資本經(jīng)營體制并進行核算，哪種方式更有效率？這是值得討論的問題。理論上，養(yǎng)老基金作為財務投資者，通過參股方式參與公司治理，有利于實現(xiàn)國企監(jiān)管從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，并提高國企的經(jīng)營效率。目前，劃撥１０％的國有資本可能還不夠，仍然有很大余地來填補養(yǎng)老金的缺口。






三、養(yǎng)老金的支付方式與經(jīng)營管理






養(yǎng)老金可攜帶性說易行難。由于勞動力市場流動性，很多人可能一生會有多個工作崗位。特別是新生代和“90后”，在不同崗位上切換次數(shù)大大增加。因此，養(yǎng)老金接續(xù)成為一個大問題。中國過去已經(jīng)碰到這個問題，當時解決這個問題的思路就是可攜帶性。理論上，外地務工人員返鄉(xiāng)不再外出務工后，應該把他的養(yǎng)老金帶回去。但是，現(xiàn)實操作中的實際效果很差，因為不知道究竟哪部分應該帶回去，是帶回8%部分還是20%部分也能帶回？已被用作現(xiàn)收現(xiàn)付的部分如何處理？已投資的收益和增值部分如何處理？外來務工人員和當?shù)卣�府討價還價難度較大，最后可帶回的數(shù)量相當小。很多務工人員寧可多拿些實實在在的工資，這反過來又會影響?zhàn)B老金的供款和可持續(xù)性。






金融和電子支付的發(fā)展，提供了分布式養(yǎng)老金經(jīng)營管理和支付的可能性。依靠金融業(yè)信息技術(shù)發(fā)展，養(yǎng)老金以后可以實現(xiàn)N對１的支付體系。一個人一生可能在N個地方的崗位上工作，在N地都有養(yǎng)老金供款，都有個人賬戶。N地的退休制度可能略有差別，預籌資金的經(jīng)營主體和投資也可能有所不同，但該人退休后可以從N個賬戶向其進行養(yǎng)老金支付。過去，由于金融電子化程度不夠且成本高，實行Ｎ對１支付會效率很低，搞那么多賬戶很不經(jīng)濟。但隨著信息技術(shù)的進步，這些成本已大大降低，N對１支付完全可以實現(xiàn)。同時還提供了多地多種改革及過渡方案分別推行并允許試錯的可能性。






養(yǎng)老金投資運營需要處理好競爭與效率的關(guān)系。我國的職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌起步時層次比較低，大多從縣級統(tǒng)籌起步，逐步提高到市級統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌。目前，中國的養(yǎng)老金多數(shù)是在省一級統(tǒng)籌經(jīng)營管理，也有一些省的養(yǎng)老金委托全國社�；�金進行投資。2019年國務院正式發(fā)文提出擴大養(yǎng)老金統(tǒng)籌，但究竟統(tǒng)籌到什么程度，仍能聽到各種不同意見。有人主張仍是在省一級實行統(tǒng)籌，對全國統(tǒng)籌存在疑問。這實際上涉及養(yǎng)老金投資管理機構(gòu)的市場競爭與經(jīng)營效率的權(quán)衡問題。






黨的十九屆四中全會提出，要加快建立基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，但也首次提出，適當加強中央在養(yǎng)老保險方面的事權(quán)。理論上，一定程度的競爭會促進養(yǎng)老金經(jīng)營管理機構(gòu)提高投資回報，管理好的機構(gòu)會給管理差的機構(gòu)形成壓力。如果只有一家機構(gòu)，連個對照比較都沒有。但是，機構(gòu)過多引發(fā)成本過度上升，也會帶來回報率損失。有些國家完全依賴私人養(yǎng)老金管理機構(gòu)，機構(gòu)個數(shù)多，每個人都有選擇用哪個機構(gòu)的自由。私人管理機構(gòu)大量打廣告等費用，最終可能要消耗掉養(yǎng)老基金收益的2%。剛才提到，如果投資回報能夠提高2%，LFS缺口能減少10%，可見，如果管理機構(gòu)個數(shù)太多，并不合算。中國作為一個大國，可能需要有限的若干個養(yǎng)老金管理機構(gòu)，但也不能太多�？紤]到近14億人口以及與現(xiàn)有行政管理體制的銜接，現(xiàn)有30個省市已存在養(yǎng)老金管理機構(gòu)，或許這個數(shù)量就是合適的，還有允許探索試錯的好處。






養(yǎng)老金投資管理還涉及風險偏好，基金管理機構(gòu)針對不同年齡段的養(yǎng)老金投資可能在風險管理上有所不同，需要通過未來實踐探索究竟什么樣的風險合適。有建議提出養(yǎng)老金不能投資于8%以下回報率的項目。但是，有關(guān)投資回報率的主張不能主觀性太強。畢竟，“高收益、高風險”是金融投資的客觀規(guī)律�，F(xiàn)實中長期投資實現(xiàn)8%的回報率，并不是一件容易的事情。另外，不同支柱中預籌養(yǎng)老金的稅費體系，也是中國未來需要面臨的一個問題。鑒于未來的長期經(jīng)濟前景及金融市場具有不確定性，特別是存在經(jīng)濟金融危機的不確定性，政府性機構(gòu)也不可能確保長期的投資回報率，為此，投資回報的風險分擔也是關(guān)系養(yǎng)老金能否可持續(xù)的重要方面。






是否允許養(yǎng)老金進行全球化投資也是一個重要的選項。一些小國的養(yǎng)老金往往可以在全球進行多元化投資，避免因限制在國內(nèi)而缺乏高回報率的投資項目，全球分散化投資有利于提高回報、分散風險。最近，美國參議員馬可·盧比奧提出一個提案，提議禁止美國集體投資基金投資中國的公司（主要是指上市公司），特別是禁止養(yǎng)老金投資中國，這個提案是與全球多元化投資背道而馳的。就我國而言，養(yǎng)老金能否進行全球化投資，既取決于我國資本項目開放進程，也與國內(nèi)資本市場的健康發(fā)展密切相關(guān)。






四、養(yǎng)老金改革還有更多的跨業(yè)延伸






養(yǎng)老金本身是一個多維復雜的系統(tǒng)，既涉及很多金融的內(nèi)容，還會延伸出很多更大的復雜性問題。一是養(yǎng)老金改革要處理好自愿儲蓄與強制儲蓄之間的關(guān)系。黨的十四屆三中全會就提出了大體相當于OECD定義的養(yǎng)老保障三支柱的概念（不過在具體內(nèi)涵上與當前官方定義有一定的差異）。2005年，世界銀行又提出了養(yǎng)老保障五支柱的概念。我們應首先厘清這些概念。這些內(nèi)容又與稅收有著密切的聯(lián)系，因為稅收直接影響能否為養(yǎng)老金制度提供有效激勵并實現(xiàn)設定的目標。二是養(yǎng)老保障與住房、健康保險的關(guān)系。住房是可以和養(yǎng)老相聯(lián)系的，中國已經(jīng)有人進行住房養(yǎng)老的嘗試，但是機制和計算方法仍不合理，政策準備也不夠充分，還出現(xiàn)了一些詐騙問題。養(yǎng)老問題和健康保險的關(guān)系也很重要，特別是有效的老年醫(yī)保能夠減少應對老年健康的強制儲蓄和自愿儲蓄，這些儲蓄將更多地在普通養(yǎng)老金和醫(yī)保之間尋求合理平衡。三是在很多國家不同代人之間的政治話語權(quán)是不一樣的，民粹主義傾向容易導致所謂的選票型政