一、智庫(kù)分類
一些智庫(kù)研究專家對(duì)我們理解智庫(kù)的誕生，以及影響智庫(kù)發(fā)展的很多政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素作出了重要貢獻(xiàn)。詹姆斯探索美國(guó)智庫(kù)的著作《思想掮客: 智庫(kù)和新型政策精英的崛起》，托馬斯·馬德維茲(Thomas Medvetz)最近對(duì)美國(guó)智庫(kù)的研究《美國(guó)智庫(kù)》，以及由我和我的同事斯蒂芬·布魯克斯(Stephen Brooks)和新華合編的《智庫(kù)、外交政策和地緣政治》一書(shū)，重點(diǎn)介紹了幾個(gè)不同國(guó)家的智庫(kù)。這些研究只是三個(gè)例子，可有助于公共政策和公共管理的學(xué)生及從業(yè)者更好地理解智庫(kù)在決策過(guò)程中的重要作用。但是，一些基本的問(wèn)題仍沒(méi)有解決。首先，智庫(kù)的定義性特征是什么？他們與形形色色設(shè)法進(jìn)入決策共同體的組織(包括利益團(tuán)體)之間的不同之處在哪里？他們的主要功能是什么？為了研究他們?cè)谡�策制定過(guò)程中的參與情況，需要設(shè)計(jì)哪些概念框架？
對(duì)于那些想要準(zhǔn)確描述這一類風(fēng)格越來(lái)越迥異的組織的人們來(lái)說(shuō)，怎樣定義智庫(kù)已經(jīng)成為一個(gè)長(zhǎng)期困擾他們的問(wèn)題�？咸亍ね�佛(R. Kent Weaver)和詹姆斯·麥甘承認(rèn)，雖然智庫(kù)最早出現(xiàn)在第二次世界大戰(zhàn)期間的美國(guó)，但是這個(gè)詞指的是國(guó)防科學(xué)家和軍事參謀人員在一起謀劃軍事戰(zhàn)略的安全性很高的房間或環(huán)境。后來(lái)，“智庫(kù)”一詞用來(lái)描述專注于政策研究的幾種不同類型的組織。隨之，出現(xiàn)了幾種不同類型的智庫(kù)。
我們很難給這些種類不同的組織找到一個(gè)統(tǒng)一的定義，這很大程度上是因?yàn)槿藗儗?duì)怎么才算是一個(gè)智庫(kù)眾說(shuō)紛紜。人們可以很容易地定義大學(xué)和行業(yè)工會(huì)這類積極從事研究和分析的組織，對(duì)什么是智庫(kù)，以及智庫(kù)的主要目的是什么這樣的問(wèn)題卻莫衷一是。有人說(shuō)，“智庫(kù)”一詞指的是，由一些專注于研究政治、經(jīng)濟(jì)重要課題的高級(jí)專家建立的資金充足的大型機(jī)構(gòu)。這樣看來(lái)，在美國(guó)，只有被奉為華盛頓精英智庫(kù)的布魯金斯學(xué)會(huì)這一偶像級(jí)機(jī)構(gòu)和蘭德公司、國(guó)家經(jīng)濟(jì)研究局、彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所以及城市研究院可以滿足這些條件。在加拿大，滿足這些條件的機(jī)構(gòu)可能會(huì)更少，加拿大會(huì)議委員會(huì)、國(guó)際治理創(chuàng)新中心等，可能還有一兩個(gè)吧。如果這樣定義智庫(kù)的話，那么其他數(shù)十個(gè)雖然知名度不高，但是也從事正規(guī)研究和分析的機(jī)構(gòu)就會(huì)被漏掉，或是被誤認(rèn)為是其他性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。相比之下，如果智庫(kù)過(guò)于廣泛，就可能涵蓋目標(biāo)更為邪惡的組織，例如由理查德·斯賓塞(Richard Spencer)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家政策研究所，它是極右翼的典型代表，斯賓塞和他的同事及追隨者仍然致力于保護(hù)美國(guó)白人社會(huì)。在2016年美國(guó)總統(tǒng)競(jìng)選期間，NPI因?qū)μ萍{德·特朗普的支持而獲得了廣泛關(guān)注。2017年3月，美國(guó)國(guó)稅局撤銷了NPI作為501C.3慈善組織的免稅地位——美國(guó)大多數(shù)智庫(kù)持有這一稱號(hào)。
苦苦探討智庫(kù)的定義之后，大多數(shù)學(xué)者終于承認(rèn)，根本不存在統(tǒng)一模式的智庫(kù)。麥甘在竭力定義智庫(kù)時(shí)說(shuō):“我看到后就知道它是不是。”智庫(kù)是這樣一種規(guī)模不等的實(shí)體，它既可以由一兩個(gè)人組成，也可以擁有幾百位員工和研究人員。這些智庫(kù)中，有的預(yù)算僅有一兩千美元，而有的預(yù)算高達(dá)幾百萬(wàn)美元。換句話說(shuō)，智庫(kù)可以像蘭德公司那樣，躋身美國(guó)聲名顯赫的外交和國(guó)防政策研究機(jī)構(gòu)，握有超過(guò)3億美元的年度預(yù)算，在加利福尼亞的圣塔蒙尼卡寸土寸金的海濱擁有自己的豪華辦公樓，或是像總部位于多倫多的麥肯齊研究所只有幾個(gè)員工，其預(yù)算勉強(qiáng)超過(guò)20萬(wàn)美元。
在專業(yè)領(lǐng)域、研究輸出、意識(shí)導(dǎo)向和機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等方面，不同的智庫(kù)同樣存在著巨大差異。一些智庫(kù)隸屬于大學(xué)的科系，不得不靠大學(xué)的資源來(lái)維持研究工作。加拿大國(guó)防部的軍事與戰(zhàn)略研究計(jì)劃——現(xiàn)在更名為戰(zhàn)略國(guó)防論壇認(rèn)為，建立在加拿大的幾十個(gè)大學(xué)里的各種國(guó)防與外交政策中心就是這方面的典型例子。還有一些智庫(kù)由政府內(nèi)部運(yùn)作，包括美國(guó)國(guó)會(huì)研究局和美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室。但是這里重點(diǎn)還是講那些獨(dú)立的公共智庫(kù)，也就是那些運(yùn)作方式類似于私人企業(yè)，但其最終效果(bottom line)不是以利潤(rùn)來(lái)衡量，而是看他們對(duì)政策思想的影響。我們之所以重點(diǎn)講述這一類型的智庫(kù)，很大程度上是因?yàn)槠渖�存較少依賴立法者是否愿意支持他們的運(yùn)作(雖然很多智庫(kù)非常依賴政府資助)，也不依賴于學(xué)術(shù)部門(mén)的資金支持。作為獨(dú)立的政策分析中心，他們是否能夠生存并取得成功，在很大程度上決定于他們的董事和員工推銷和推廣思想的能力。
雖然智庫(kù)之間存在很大差異，但也有一些共同的特點(diǎn): 他們一般都是專注于公共政策研究的非營(yíng)利性、無(wú)黨派組織。加拿大和美國(guó)的絕大多數(shù)智庫(kù)分別根據(jù)《所得稅法》和《國(guó)內(nèi)稅法》注冊(cè)為非營(yíng)利的免稅組織。他們通過(guò)申請(qǐng)成立一個(gè)面向公眾宣傳各種政策的教育組織，從而取得建立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的資格。為了獲得免稅資格，他們還不得支持任何政治派別。換句話說(shuō)，雖然法律不限制加拿大和美國(guó)的智庫(kù)在這種政策問(wèn)題上有自己的立場(chǎng)——很多智庫(kù)確實(shí)在一些政治問(wèn)題上有自己的立場(chǎng)——但是他們不能公開(kāi)支持或反對(duì)任何一個(gè)政黨，而且游說(shuō)政府的預(yù)算支出不能超過(guò)法律規(guī)定的比例。雖然智庫(kù)可以采納他們想采納的任何意識(shí)導(dǎo)向，可以向任何愿意接受他們建議的任何政治候選人或在職者提供建議，但他們必須遵守相關(guān)法律。
智庫(kù)與政策制定共同體中的其他各組織之間的一個(gè)傳統(tǒng)區(qū)別是，智庫(kù)強(qiáng)調(diào)研究和分析。雖然并不是所有智庫(kù)都一樣重視學(xué)術(shù)研究或在這方面投入相當(dāng)數(shù)量的資源，但是對(duì)很多智庫(kù)來(lái)說(shuō)，這仍然是他們存在的理由。開(kāi)始的時(shí)候，人們一直以為智庫(kù)就是為解決最為迫切的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題而建立的思想工廠(idea factories)或智囊組織，但對(duì)當(dāng)代智庫(kù)進(jìn)行研究之后我們發(fā)現(xiàn)，這種看法值得商榷。
二、 智庫(kù)的職責(zé)
在20世紀(jì)初的進(jìn)步時(shí)代，美國(guó)的主要實(shí)業(yè)家和慈善家，包括蘇格蘭裔美國(guó)鋼鐵大亨安德魯·卡內(nèi)基(Andrew Carnegie)、圣路易斯商人羅伯特·布魯金斯(Robert Brookings)和美國(guó)第31任總統(tǒng)赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)就意識(shí)到召集一批能夠?qū)�專業(yè)特長(zhǎng)運(yùn)用于影響公共政策問(wèn)題的出色的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家、數(shù)學(xué)家、政治學(xué)家和歷史學(xué)家建立某種機(jī)構(gòu)的重要性。卡內(nèi)基、布魯金斯和胡佛研究所相信，正如芝加哥赫爾館(Hull House)的創(chuàng)始人簡(jiǎn)·亞當(dāng)斯(Jane Addams)做的一樣，建議形成這樣一種環(huán)境，即讓大學(xué)教師從教學(xué)任務(wù)的紛擾中解脫出來(lái)，集中全部精力研究與公共政策相關(guān)的問(wèn)題，這樣，智庫(kù)就能夠在政策制定過(guò)程中起到非常重要、極其必要的作用。美國(guó)政治制度的一些體制特征，包括總統(tǒng)選舉后數(shù)千名高級(jí)公務(wù)員留下的空缺，為智庫(kù)提高見(jiàn)解和專業(yè)知識(shí)提供了充分的機(jī)會(huì)。


在20世紀(jì)的第一個(gè)10年，卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)等幾個(gè)智庫(kù)成立了，其職責(zé)是為政府提高決策質(zhì)量。這些早期的智庫(kù)活動(dòng)在很大程度上讓人們形成了這樣的認(rèn)知:智庫(kù)就是一種專注于研究和分析的客觀的、政治上中立的組織。但近年來(lái)隨著很多政策研究機(jī)構(gòu)對(duì)推銷思想、循環(huán)利用思想的重視多于思想開(kāi)發(fā)，人們對(duì)智庫(kù)的上述看法已經(jīng)開(kāi)始值得推敲。事實(shí)上，當(dāng)傳統(tǒng)基金會(huì)、美國(guó)企業(yè)研究所、弗雷澤研究所和加拿大另類政策中心等機(jī)構(gòu)開(kāi)始將政策倡導(dǎo)和政策研究相結(jié)合時(shí)，智庫(kù)與其他類型的非政府組織(比如致力于改善公共政策的利益團(tuán)體)之間的界限就越來(lái)越模糊了。


將智庫(kù)，尤其是那些傾向于政策倡導(dǎo)的智庫(kù)與利益團(tuán)體之間的對(duì)比并非是完全多此一舉。畢竟，利益團(tuán)體用來(lái)向政府傳遞其關(guān)切問(wèn)題的很多策略，包括準(zhǔn)備和發(fā)布研究成果、在報(bào)紙上發(fā)表文章、在電視或廣播上做訪談、約見(jiàn)政策制定者并邀請(qǐng)他們?cè)趯W(xué)術(shù)會(huì)議或工作坊演講、向議會(huì)陳述觀點(diǎn)，也往往是智庫(kù)運(yùn)用的策略。而且，像利益團(tuán)體一樣，慈善組織和智庫(kù)為了吸引更多資金，也吸收知名人士的加入。這樣的智庫(kù)為數(shù)不多，位于風(fēng)景如畫(huà)的斯坦福大學(xué)校園的胡佛研究所就是其中一個(gè)。被納入其內(nèi)部專家名單的知名人物有美國(guó)前國(guó)家安全顧問(wèn)、喬治·布什的國(guó)務(wù)卿康多莉扎·賴斯(Condoleezza Rice)、前國(guó)務(wù)卿喬治·舒爾茨(George Shultz)、前眾議院議長(zhǎng)紐特·金里奇(Newt Gingrich)，還有在布什政府組建班子時(shí)期擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)的唐納德·拉姆斯菲爾德(Donald Rumsfeld)，離開(kāi)五角大樓之后不久也被聘請(qǐng)到這家研究所。


雖然智庫(kù)和利益團(tuán)體存在很多相似之處，兩者之間也有一些本質(zhì)的差別。首先，雖然智庫(kù)竭力迎合盡量多的選民，但是與大多數(shù)利益團(tuán)體不同的是，他們不會(huì)專門(mén)為某一特定選區(qū)的選民說(shuō)話。比如，傳統(tǒng)基金會(huì)一般都會(huì)支持美國(guó)人攜帶槍支的權(quán)利(這是一項(xiàng)受美國(guó)憲法第二修正案保護(hù)的公民權(quán)利)，但是該基金會(huì)卻不替美國(guó)的槍支所有者說(shuō)話。真正替槍支所有者說(shuō)話的是美國(guó)步槍協(xié)會(huì)，這是美國(guó)最為激進(jìn)的一個(gè)利益團(tuán)體，也是槍支管制立法有力的反對(duì)者。其次，利益團(tuán)體的主要目標(biāo)不是推進(jìn)社會(huì)科學(xué)的研究工作(雖然個(gè)別利益團(tuán)體確實(shí)為此投入了相當(dāng)數(shù)量的資源)，而是推動(dòng)當(dāng)選政府領(lǐng)導(dǎo)能夠制定符合他們利益的政策。為了達(dá)到這個(gè)目的，利益團(tuán)體和政治行動(dòng)委員會(huì)會(huì)向參加競(jìng)選的政黨、現(xiàn)任執(zhí)政黨和支持他們利益的黨派捐款。相對(duì)而言，智庫(kù)受法律限制，不能支持或反對(duì)任何一個(gè)候選人，也不能捐助政治黨派或候選人。但他們可以用其他方式貢獻(xiàn)他們的專長(zhǎng)，比如與現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)或渴望在競(jìng)選中獲勝的候選人談?wù)摳鞣N內(nèi)政外交政策問(wèn)題。


隨著智庫(kù)越來(lái)越重視推銷思想，利益團(tuán)體對(duì)打造強(qiáng)大研究能力的投入越來(lái)越大，兩者之間的界限越來(lái)越模糊。雖然如此，需要切記的是，智庫(kù)做的很多工作讓他們?cè)诤芏喾矫媾c其他機(jī)構(gòu)涇渭分明�，F(xiàn)在，我就來(lái)講講這一點(diǎn)。


智庫(kù)的動(dòng)機(jī)和優(yōu)先考慮事項(xiàng)是什么？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，往往是仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智。但很顯然，智庫(kù)的一個(gè)重要職能就是幫助教育政策制定者和公眾——更不要說(shuō)私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利部門(mén)和第三部門(mén)——向人們宣傳緊迫的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治問(wèn)題。作為教育者，智庫(kù)必須利用各方面的信息資源和專業(yè)知識(shí)向廣大目標(biāo)受眾傳播他們的觀點(diǎn)和關(guān)切的問(wèn)題。就像教師要設(shè)法塑造學(xué)生的智力一樣，智庫(kù)要積極設(shè)法塑造公共輿論、政策偏好和領(lǐng)導(dǎo)者的選擇。一些智庫(kù)在這方面做得有聲有色。


智庫(kù)經(jīng)常執(zhí)行教育任務(wù)。有時(shí)，他們作為學(xué)者共同體與政策制定者之間的溝通渠道，扮演經(jīng)紀(jì)人的角色。在扮演這個(gè)角色的時(shí)候，智庫(kù)采用清晰易懂的方式向政府官員及其員工宣傳他們的發(fā)現(xiàn)。有時(shí)候，他們還會(huì)為政策制定者、學(xué)者以及私營(yíng)部門(mén)提供一個(gè)討論共同關(guān)注的問(wèn)題的論壇。有幾個(gè)智庫(kù)在這方面做得很好，其中包括公共政策論壇和加拿大2020這兩個(gè)位于渥太華的組織。智庫(kù)的其他重要相關(guān)職能還有外展服務(wù)和咨詢服務(wù)。為了和公眾、政策制定者分享他們的思想，為政策的相關(guān)者發(fā)現(xiàn)更多可能影響他們利益的地方，智庫(kù)經(jīng)常舉辦會(huì)議進(jìn)行討論。前面講到，一些智庫(kù)還接受政府和私營(yíng)部門(mén)的委托，為他們進(jìn)行相關(guān)的調(diào)研工作。


對(duì)于很多智庫(kù)來(lái)說(shuō)，身處于教育和研究領(lǐng)域并不意味著他們應(yīng)該或必須避免在政策問(wèn)題上有自己的立場(chǎng)，或是不能倡導(dǎo)某一套價(jià)值觀、信仰或原則。相反，他們的宗旨是認(rèn)真實(shí)施一系列目標(biāo)。這些目標(biāo)可能是支持維護(hù)自由市場(chǎng)原則，如傳統(tǒng)基金會(huì)、美國(guó)企業(yè)研究所、弗雷澤研究所、蒙特利爾經(jīng)濟(jì)研究所、大西洋市場(chǎng)研究所、賀維學(xué)會(huì)，或者是促進(jìn)有關(guān)貧困和社會(huì)政策的公眾討論(如位于渥太華的卡利登社會(huì)政策研究所)。智庫(kù)研究學(xué)者面臨的問(wèn)題不是智庫(kù)是否專注于政策研究或政治倡導(dǎo)，而是他們?cè)谶@兩方面的強(qiáng)調(diào)程度如何。通過(guò)更好地理解智庫(kù)的優(yōu)先考慮事項(xiàng)(這一點(diǎn)可以通過(guò)分析他們預(yù)算的分配情況來(lái)獲得大致了解)，我們可以更加全面地了解他們傳遞思想所運(yùn)用的戰(zhàn)略。