序

行政機關(guān)是一個既簡單又復(fù)雜的法律概念。就簡單而言，其在觀念層面上似乎是不證自明，即使基于日常生活也明了一二的事項。但是，自中國1990年代初《行政訴訟法》施行起，行政機關(guān)便成為必須在法解釋譜系上被精確分析和定義的法律技術(shù)概念，或者從另一方面而言，該概念在制定法律爭議的制度環(huán)境中才第一次真正獲得了法律的屬性。而僅僅稍早于該立法時刻起步的中國行政法學(xué)，其諸如行政主體、行政行為等概念中的相關(guān)內(nèi)容也扎根于此并發(fā)展出諸多實定法性質(zhì)的內(nèi)容。

中國《行政訴訟法》自此開始至今的二十多年，也正是中國與國際社會緊密互動，國家社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的二十多年，由此也需要作為實定法上的概念行政機關(guān)去應(yīng)對立法之前不曾存在的各種情況，多角度多基點的解釋方法被不斷開發(fā)，被廣泛靈活運用的法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織就是一例。這也正是定義行政機關(guān)時的復(fù)雜性所在。

這些復(fù)雜性都意味著行政法學(xué)界的研究視線在追逐最前沿問題的同時，還需要回到學(xué)理的原點，回到基本概念，關(guān)注其發(fā)生和發(fā)展的路徑，從而重新歸結(jié)出法律上的新判斷方法。這樣的研究過程中，比較法無疑是不可欠缺的研究視角和方法。

《行政機關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其變遷》一書正是基于上述的問題意識，首先選取以美國法為研究對象的學(xué)術(shù)作品。該書以厘定國家-社會二元關(guān)系中行政權(quán)的邊界為關(guān)照，沿著美國法上規(guī)范衍變的脈絡(luò)，完整、系統(tǒng)、深入地剖析了行政機關(guān)這一不確定法律概念的判例演進(jìn)，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)出行政職能標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。以此為前提，作者還總結(jié)了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的變遷并挖掘除標(biāo)準(zhǔn)變遷的推力，力圖廓清立法-學(xué)理-判例互動過程中的制度背景，呈現(xiàn)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的歷史生成和制度變遷。最終，作者嘗試將我國現(xiàn)實予以帶入，在充分甄別的基礎(chǔ)上開展了審慎的比較法作業(yè)，并從具體事例的引入、法律移植的效果等角度提出值得進(jìn)一步反思的問題。

本書作者王軍，是我指導(dǎo)的學(xué)生。經(jīng)過七年修讀，他以私人主體的信息公開義務(wù)、何為行政機關(guān)為題先后完成碩士、博士學(xué)位論文，并針對我國法律實踐中出現(xiàn)的公共企事業(yè)單位信息公開、私主體的公法義務(wù)、合作治理中的責(zé)任分擔(dān)等難題形成了系列研究。就本書而言，其價值和特色主要體現(xiàn)在四個方面：

一是有助于推進(jìn)、深化對行政機關(guān)概念的理論研究和實踐探索。長期以來，行政機關(guān)作為行政訴訟被告的同義用語，絕大多數(shù)情形下均被用于程序意義上當(dāng)事人確定的場合，而少之又少地從行政機關(guān)概念的內(nèi)涵與外延、行政權(quán)的邊界等角度切入展開討論。本書緊緊抓住行政機關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)這一核心研究任務(wù)，從爭議的核心場域私主體是否可以在功能上被視為行政機關(guān)從而承擔(dān)公法義務(wù)為切入點，將作為行政法學(xué)基礎(chǔ)概念的行政機關(guān)開展了一次視角新穎、論述深入的集中研究。同時，分析推動行政機關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)的制度述理，還可以從國家與社會二元分離的角度非常精準(zhǔn)地敘寫行政機關(guān)的寬狹，重新審視、反思行政權(quán)的邊界及其作用范圍，這可以為我國行政法學(xué)研究提供最為基礎(chǔ)的概念與視野。

二是有助于推進(jìn)行政法學(xué)研究角度的革新。目前，我國行政法學(xué)因受到行政訴訟法上相關(guān)規(guī)定的深刻影響，往往以行政行為作為統(tǒng)攝理論體系的核心概念，由此行政機關(guān)承擔(dān)的功能也就只能停留在行政行為的作出主體上。受此影響，我國行政法學(xué)在行政機關(guān)、行政組織法等研究議題上均呈現(xiàn)出較為羸弱的局面，這與學(xué)界和實務(wù)界對于行政機關(guān)概念的忽視不無關(guān)聯(lián)。本書的研究，在這一背景下顯得極為必要。全書在概念分析的過程中也注重制度形成和學(xué)理推進(jìn)，因而在促動行政機關(guān)作為行政法學(xué)基礎(chǔ)概念的研究方面，有研究視角革新意義上的價值。

三是建基于大量一手原始資料之上的比較法研究。行政機關(guān)的認(rèn)定本身嵌在一個國家的社會結(jié)構(gòu)之中，既回應(yīng)過去和當(dāng)下面臨的問題，又為未來新問題的解決提供思路。本書從比較法的視野切入，大量運用美國法上最新、較全的一手研究資料，以對中美兩國在政治、經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域存在不同的充分認(rèn)識為前提，回應(yīng)了中國本土問題，嘗試達(dá)到樂有所揚棄、有所借鑒的效果，不僅可對當(dāng)下中國問題的解決形成頗具可信度的研究結(jié)論，還可為未來我國即將面臨的職能外包、私主體承擔(dān)公法義務(wù)、合作治理等領(lǐng)域中的問題儲備必要智識。

四是以眾多判例為基礎(chǔ)探索一般標(biāo)準(zhǔn)的判例法研究。對于美國聯(lián)邦層面標(biāo)準(zhǔn)的研究，本書整理了大量相關(guān)判例，以實證、功能的形式回溯判例法形成的基點、機制與變化狀態(tài)，從發(fā)生學(xué)的意義上歸納出行政機關(guān)認(rèn)定的一般標(biāo)準(zhǔn)，因而在研究方法上妥適、可取，整個研究的謀篇布局上兼具體系性和邏輯性，使整個研究呈現(xiàn)出歷史感、層次感和生動感。

由此，本書不僅是一部研究美國法上行政機關(guān)概念的力作，構(gòu)成了該領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性研究，更是一部對中國問題傾注大量關(guān)注并試圖提供有益智識的作品，對行政法學(xué)的研究范式和理論基點有相當(dāng)?shù)耐七M(jìn)和貢獻(xiàn)。為此，在作者邀我作序之際，我鄭重向?qū)W界同仁推薦本書，并希望作者能夠再接再厲，繼續(xù)對我國行政機關(guān)及相關(guān)問題開展深入研究，為中國本土行政法學(xué)的形成添磚加瓦！

是為序。

朱芒

2019年1月