制度紅利塑就中國城市發(fā)展70年輝煌歷程 潘家華 潘家華，中國社會科學院學部委員，城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長，研究員，博士生導(dǎo)師。 新中國成立70年，實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會、從鄉(xiāng)村主體向城市主體的整體轉(zhuǎn)型，這一成功轉(zhuǎn)型的載體就是城市。城市化水平從10%提升到60%，城市的人口規(guī)模從不足0.6億增加到8.3億，城市數(shù)量從132個擴大到672個，城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施比肩歐美發(fā)達國家。70年中國城市發(fā)展，速度之快、規(guī)模之大、績效之好，在世界城市發(fā)展史上是絕無僅有的。70年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會主義制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會治理效能所形成的制度紅利，塑就了中國城市發(fā)展70年的輝煌歷程，而這一制度紅利的釋放和放大，為改革開放和工業(yè)化提供了原動力。當然，制度紅利的資產(chǎn)或“本錢”，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民是基礎(chǔ)。站在新的歷史方位，創(chuàng)新體制，融合城鄉(xiāng)，就成為中國城市發(fā)展再出發(fā)的必然導(dǎo)向。 新中國成立之初，基礎(chǔ)薄弱，技術(shù)落后，資金短缺，人口眾多，生產(chǎn)力低下，人民日益增長的物質(zhì)生活需求和落后的勞動生產(chǎn)力矛盾十分突出。在完成新民主主義革命，實現(xiàn)社會主義改造的進程中，逐步在法律和治理構(gòu)架上形成了中國特色社會主義的制度體系，為中國城市的有序發(fā)展提供了制度保障，使得中國城鎮(zhèn)化得以低成本、高效率、全方位推進。土地的社會主義公有制度，為城市老城改造和外延擴張的規(guī)劃建設(shè)管理與運行，提供了快捷空間保障，法律秩序相對簡單，獲取成本相對低廉，操作實施高屋建瓴。許多占地數(shù)平方公里，乃至數(shù)十平方公里的工業(yè)和城市項目幾乎沒有遇到土地征用的困難。改革開放后，政府低價征用的土地，運用“招、拍、掛”的市場手段，成為城市發(fā)展的資金來源，一些城市的“賣地”收入，成為城市發(fā)展和運行所依賴的“土地財政”。1958年確立城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，不僅確保了城市人口規(guī)模的有序擴張，而且降低甚至豁免了城市獲取非戶籍人口勞動貢獻而不擔負其城市基本社會服務(wù)的成本。從城市形態(tài)上成功有效避免了許多發(fā)展中國家在城市化進程中的“貧民窟”現(xiàn)象。中國城市的有序發(fā)展還得益于一套權(quán)限激勵的層級制度。直轄市、副省級城市、地級市、縣級市、副縣級市、鎮(zhèn)，層級越高，城市發(fā)展的權(quán)限和資源調(diào)動能力越大，越有助于城市發(fā)展。即使是同一層級，例如縣改為市，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，行政層級不變，但城市發(fā)展的權(quán)限不同�？h級市或鎮(zhèn)更名后，可以征收城市建設(shè)費，可以規(guī)劃建設(shè)工業(yè)園區(qū)，可以規(guī)劃城市建設(shè)。這一行之有效的不同層級的城市，構(gòu)成具有中國特色的城市體系。 中國城市發(fā)展制度紅利的釋放，需要渠道或原動力。主要表現(xiàn)為工業(yè)化的拉動和改革開放的放大效應(yīng)。土地公有，如果沒有需求則土地公有的制度紅利就不會得到釋放。新中國成立后，啟動了工業(yè)化進程，尤其是蘇聯(lián)援建的156個工業(yè)建設(shè)項目以及后續(xù)的重大產(chǎn)業(yè)投資項目。例如武漢鋼鐵公司工業(yè)占地數(shù)十平方公里，生活區(qū)“紅鋼城”規(guī)劃數(shù)十萬人口。土地征用，成本極低，直接轉(zhuǎn)變土地利用性質(zhì)，從農(nóng)業(yè)用地變更為城市和工業(yè)用地。三線建設(shè)期間投資興建的汽車城十堰市，特種鋼鐵新城攀枝花，乃至于改革開放后的新城深圳，150平方公里的鄭東新城，土地征用均未有任何障礙。這在土地私有的資本主義國家，如此規(guī)模的城市建設(shè)，在短時期征用，而且成本低廉，幾乎是不可想象的。行政層級的設(shè)置為城市發(fā)展提供了管理保障。為工業(yè)投入而建立的大慶、寶鋼、首鋼、十堰等，均直接規(guī)定為地級的大慶市、寶山區(qū)、石景山區(qū)、十堰市等，而沒有經(jīng)過工業(yè)化的緩慢過程。深圳從一個縣級行政單元升格為副省級城市，相應(yīng)的行政權(quán)限保障了其城市職能的發(fā)揮。中國制度上的集中力量辦大事，客觀上促進了資源的聚集，產(chǎn)生輻射拉動和資源虹吸的雙重效應(yīng)，其影響程度和范圍，隨行政層級的提高而擴大。 放大城市發(fā)展制度紅利的主要因子為改革開放。在嚴格的二元戶籍制度下，人口紅利難以得到釋放。改革開放后，農(nóng)業(yè)戶籍人口從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”，再到城市落戶，提供了工業(yè)化的勞動力需求，以常住人口的方式，擴大了城市人口規(guī)模。而對外開放帶來的資金、技術(shù)、海外市場、城市發(fā)展理念，使得土地制度、戶籍制度和層級制度的城市發(fā)展紅利得以加速實現(xiàn)，放大實現(xiàn)。從制度紅利釋放的速率和效應(yīng)看，城市經(jīng)濟發(fā)展70年可大致劃分為三個階段：1949～1978年的重工業(yè)發(fā)展階段、1979～2011年的快速工業(yè)化階段、2012年后進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的新常態(tài)。階段Ⅰ采用資本密集型的重工業(yè)化發(fā)展，城市的數(shù)量和規(guī)模擴張速度較快，但勞動力就業(yè)容量小，城市化速率提升緩慢。值得注意的是，1960年代初城市化率甚至出現(xiàn)負增長，但從城市人口的絕對數(shù)量看，并沒有減少，因為其間人口出生率高，人口增量大。階段Ⅱ可細分為1979～1999年勞動力密集型的工業(yè)化和2000～2011年的資本密集型工業(yè)化，勞動力需求大，城市服務(wù)業(yè)就業(yè)容量大，成為城市化加速發(fā)展時期，戶籍制度所帶來的人口紅利，成為城市發(fā)展的制度紅利來源。進入階段Ⅲ，戶籍制度的紅利日漸式微，土地制度的紅利空間也不斷減小。但行政層級制度紅利趨于放大，行政層級高的特大城市、大城市在城市軌道交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面明顯優(yōu)于層級較低、規(guī)模較小的城市，城市發(fā)展出現(xiàn)大城市化趨勢。 紅利之所以能夠產(chǎn)生，是因為有資本或“本錢”。而且，紅利的獲取并不強調(diào)分配的公正或公平。從這一意義上講，城市發(fā)展的制度紅利，“本金”或“成本”自然就是制度本身，也就是城鄉(xiāng)關(guān)系的制度規(guī)定性。第一，就農(nóng)業(yè)與工業(yè)看，改革開放前通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剩余全部轉(zhuǎn)移到發(fā)展工業(yè)。進入21世紀，財政補貼農(nóng)業(yè)，取消農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)業(yè)的比較收益仍低于工業(yè)，處于競爭劣勢地位。第二，就農(nóng)民和市民二元戶籍關(guān)系看，農(nóng)民社會保障程度弱，社會服務(wù)層次低。戶籍制度保留單向通道，將農(nóng)業(yè)戶籍中的優(yōu)質(zhì)人力資本通過高考、中考、招工、參軍等形式，流向城市，使農(nóng)民群體人力資本的整體素質(zhì)趨弱。第三，具有空間載體屬性如生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的農(nóng)村土地，土地升值的流向是單一的，從農(nóng)村集體土地流向城市工業(yè)和商住用地。而生態(tài)環(huán)境容量資產(chǎn)的使用，則至少是城鄉(xiāng)共享的，甚至是城市、工業(yè)污染物的吸納場所。因此，城市發(fā)展的制度紅利，成就了新中國輝煌的城市發(fā)展進程，但從某種角度看，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村作為這種制度的“本金”，沒有獲得應(yīng)有的補償。 應(yīng)當說，制度紅利鋪就了城市發(fā)展的快捷通道。那么，制度紅利是否可能繼續(xù)延伸或暢通這一路徑呢？在社會進入城市主體后，制度紅利日漸趨薄、消失甚至為負。越來越多的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村戶籍，互聯(lián)網(wǎng)的普及和生態(tài)空間作為生活品質(zhì)的內(nèi)容日益受到重視，社會服務(wù)均等化和社會管理扁平化，城市的優(yōu)勢也日趨弱化。更重要的是城市和鄉(xiāng)村人口的均衡，在發(fā)達國家，城鄉(xiāng)社會公共服務(wù)無差別，居民選擇城或鄉(xiāng)，是個人偏好，而非剛性需求。從這一意義上講，對于未來城市發(fā)展，需要再認識：就是城鄉(xiāng)一體，工農(nóng)融合，城市讓生活更美好，鄉(xiāng)村讓人們更向往。城鄉(xiāng)融通，雙向流動，鄉(xiāng)村非農(nóng)用地可以入市，城市資本可以下鄉(xiāng)。城市居民不僅可以通過歷史上的告老還鄉(xiāng)、衣錦還鄉(xiāng)、解甲歸田攜帶資金、技術(shù)、人才和信息下鄉(xiāng)，投資商、企業(yè)家也可以到鄉(xiāng)村置地創(chuàng)業(yè)。因此，展望未來的城市發(fā)展之路，是城鄉(xiāng)融合，產(chǎn)業(yè)融合的一體化發(fā)展。