前　　言 貧弱群體是世界各國在社會發(fā)展中普遍面臨的社會問題，為此，各國政府在不同發(fā)展階段均實施了切實有效的應對政策，致力于解決貧弱群體問題所帶來的負面影響。因而，以全球化視野來探究各國應對貧弱群體問題的政策經(jīng)驗，不僅能夠總結提煉出解決貧弱群體問題的可行路徑，還可以為中國現(xiàn)階段治理社會轉(zhuǎn)型中的貧弱群體問題提供可借鑒方案。事實上，貧弱群體所需要的幫助和支持可以由家庭和社區(qū)提供，但是由于日趨復雜的社會風險，僅依靠這些機構所提供的福利已經(jīng)很難應對，國家與社會需要探索出更多方式來應對貧弱群體問題。綜觀世界，各國政府相繼為貧弱群體提供了比較完善的基礎保障與發(fā)展支持，并以此構建綜合性的政策體系，已經(jīng)成為提升貧弱群體福利的戰(zhàn)略性舉措。其中，傳統(tǒng)的福利政策著重于維持人的生存而只是給予經(jīng)濟援助，而積極的福利政策在實施手段上則重在以人的發(fā)展為導向。在應對貧弱群體問題上，眾多發(fā)達國家在制定與實施各項政策上具有代表性，他們根據(jù)自身國情與社情及其變化采取措施，實現(xiàn)了貧弱群體政策的歷史轉(zhuǎn)型并取得了良好的治理成效。其全方位構建的貧弱群體政策體系，為形成現(xiàn)代社會保障制度與實現(xiàn)社會公平正義奠定了堅實基礎。 社會治理實際上就是“治理社會”，是一種形成公共理想的社會與經(jīng)濟發(fā)展效果的治理模式，其通過一系列的價值、政策和制度來推進一個國家的經(jīng)濟進步與社會發(fā)展。社會治理的核心要義是維護社會的公正、公平與正義，相應實踐中既要有正式制度與政策的設計，又要有各類主體與要素的參與，且每個公民均擁有機會參加到社會建設當中，平等地享受社會改革帶來的社會紅利。事實上，發(fā)達國家在治理貧弱群體問題中并不是一帆風順的，在治理模式的艱難構建中也曾出現(xiàn)過各類瓶頸，主要表現(xiàn)為貧弱群體覆蓋面擴大、福利依賴性增強等方面。然而，這些問題的核心并不是持續(xù)高福利能夠解決的，而是要更多依靠貧弱群體自身的文化提升與再造能力重建，對于許多發(fā)達國家而言著實是一項艱巨且長期的社會工程。由于發(fā)達國家在經(jīng)濟、政治、社會與文化等方面的發(fā)展水平參差不齊，其所制定與執(zhí)行的貧弱群體政策在理念、內(nèi)容、方法、結構等方面同樣存在差異。例如，英國貧弱群體政策構成以“社會投資”為核心的政策體系，將貧弱群體的“社會福利”成功轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮ぷ鞲＠�”，取得了政府財政減負、公眾滿意度提高、社會力量壯大等積極效果；法國貧弱群體政策注重長期投資與增強貧弱群體的自我發(fā)展能力，但同時卻遭受到行業(yè)保護的限制，其對法國福利改革產(chǎn)生很大阻力且造成一定的社會動蕩。實際上，效率與公平一直以來都是政府同時兼顧但相互矛盾的價值追求，其中社會公平體現(xiàn)出兩條基本原則：一是平等原則，即每個人都應該在社會中享有平等的權利；二是差別原則，即有利于境遇最差的人們的最大利益。從公平視角來看，發(fā)達國家貧弱群體政策在很多方面確實帶有普遍性的共識，例如運用多元的政策手段來治理貧弱群體問題，堅持對每個貧弱群體予以生活保障與發(fā)展機會的支持，強調(diào)通過加入社會力量、創(chuàng)新服務模式來提升貧弱群體在社會中的存在感與幸福感。 阿瑪?shù)賮啞ど�在貧困研究中指出：將傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展觀擴展到人與社會的權利自由觀，讓人們享有更多權利，擁有更多機會，才能夠真正解決貧困問題。發(fā)達國家在發(fā)展貧弱群體權利中取得了一定成效，然而它們所面對的貧弱群體問題并不會自然消亡，其主要在于發(fā)達國家貧弱群體的來源屬性：一方面，由于自身與家庭條件變動所產(chǎn)生，貧弱狀態(tài)是任何公民在生命周期中均可能發(fā)生的，主要包括老弱者、喪失父母的兒童、殘障人等；另一方面，由于政策調(diào)整或突發(fā)事件影響而衍生的意外性后果，貧弱群體是在某個時期所形成的特殊社會群體，主要包括相對貧困者、失業(yè)不利者、少數(shù)族裔等。因此，發(fā)達國家在不同發(fā)展階段均可能形成貧弱群體，各種來源的貧弱群體如若交織在一起，就將對國家治理與社會發(fā)展造成極大的阻礙。比較而言，中國貧弱群體問題更多是在相應時代背景下長期積累而成的，實質(zhì)上是特定時期由于各項政策制定而產(chǎn)生的意外性后果，其貧弱群體構成相對于發(fā)達國家也更加清晰。 基于此，本書選取了在治理貧弱群體問題上具有代表性的幾個發(fā)達國家，主要包括英國、美國、德國、法國與北歐諸國。這些國家都曾經(jīng)或正在發(fā)生著失業(yè)、貧困、老齡化等貧弱群體問題，它們通過積極制定貧弱群體政策并強化政策轉(zhuǎn)型以實現(xiàn)有效治理。在確定研究對象后，本書詳細梳理了這些國家從經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型到走向現(xiàn)代化過程中貧弱群體政策的實踐內(nèi)容、轉(zhuǎn)型特征以及治理經(jīng)驗。當然，制定并實施貧弱群體政策作為每個國家的社會發(fā)展中必須承擔的歷史責任，它也可能伴隨著復雜多變的社會風險而生成新的社會問題，因而貧弱群體政策也應當經(jīng)得起時代變遷的考驗，發(fā)達國家這些相對成熟的政策經(jīng)驗為中國治理貧弱群體問題帶來了前所未有的借鑒意義。本書圍繞著“外國貧弱群體政策”這個主題分五章展開。 第一章，英國貧弱群體的保護與支持政策。英國關注貧弱群體并制定貧弱群體政策具有深遠的歷史根源。其以1601年《伊麗莎白濟貧法》為起點，陸續(xù)地制定系統(tǒng)化的貧弱群體政策并成為現(xiàn)代社會保障制度的發(fā)源地。本章以政策結構為立足點，發(fā)現(xiàn)英國貧弱群體政策既保障貧弱群體的基本生活，又促進和支持他們的再發(fā)展能力，構建了比較科學和完備的政策體系，為世界各國開展貧弱群體問題治理提供了參考樣板。中國治理相應問題可以借鑒英國經(jīng)驗，但需要充分結合本土實際，強化從保護到支持的政策轉(zhuǎn)型，力爭社會各種力量參與其中。 第二章，美國貧弱群體的保護與支持政策。美國應對貧弱群體問題推行了一系列較為完善的社會福利政策，是美國扶持貧弱群體的重要手段之一。本章在對美國貧弱群體內(nèi)涵和外延界定的基礎上，區(qū)分并分別梳理了美國貧弱群體的保護政策及支持政策。最終，本章從政策理念、政策方法、政策內(nèi)容、政策相關主體等方面入手，探討針對美國貧弱群體的政策從保護到支持的轉(zhuǎn)型，并分析出美國貧弱群體政策的經(jīng)驗對中國的啟示。 第三章，德國貧弱群體的保護與支持政策。德國在俾斯麥時期就開始制定針對高危行業(yè)的貧弱群體政策，從20世紀中期逐漸建立起覆蓋全體國民的福利制度。在政策發(fā)展歷程中，德國依靠完善的社會保障制度，輔以針對貧弱群體的專門法和特殊政策，實現(xiàn)了對貧弱群體問題的有效治理。本章以政策功能為基礎，梳理德國貧弱群體政策的發(fā)展過程和主要特點，探索出德國社會改革實踐中的貧弱群體政策重心轉(zhuǎn)移的特征，其有益的理念、經(jīng)驗和做法值得中國學習和借鑒。 第四章，法國貧弱群體的保護與支持政策。法國高保障標準的社會福利制度一直備受關注，其貧弱群體政策具有明顯的保守型福利特點，表現(xiàn)為很高的保護水平和人性化的理念。本章探討法國貧弱群體政策發(fā)展變化的特點，發(fā)現(xiàn)法國政府針對傳統(tǒng)的保障對象著重增強其自我發(fā)展能力，其改革趨勢體現(xiàn)出了政策重心由保護向支持的轉(zhuǎn)變，雖然促進了人的全面進步并逐漸構建起發(fā)展型福利制度，但同時法國福利制度改革也受到了歷史因素很大制約。這種改革過程既為中國提供了經(jīng)驗和借鑒，也告誡我們需要警惕和謹慎對待改革的教訓與挫折。 第五章，北歐國家貧弱群體的保護與支持政策。北歐國家應對貧弱群體問題的社會發(fā)展模式占有極端重要的地位，該模式是以社會民主黨的價值觀念為基礎建立起來的。本章探討北歐國家針對貧弱群體保護與支持政策的典型特征，并挖掘其與西方其他國家存在的主要不同，其中主要分析政府主導、工作福利、政策超前性等特征。與此同時，本章系統(tǒng)地總結了北歐國家所形成的享譽全球的“北歐模式”，北歐國家所構建的綜合模式以及發(fā)展改革過程中所積累的有益經(jīng)驗，為中國如何構建現(xiàn)代化的福利體系，并積極為貧弱群體制定全面性政策均提供了有效參考。 總體而言，發(fā)達國家的貧弱群體政策大多經(jīng)歷了百年發(fā)展歷史，并且通過積極的政策轉(zhuǎn)型取得了良好的治理效果。本書的核心觀點是，發(fā)達國家的貧弱群體問題是社會發(fā)展階段與政策制定調(diào)整雙向過程中出現(xiàn)的結構性問題，通過保護到支持的政策轉(zhuǎn)型，發(fā)達國家改變貧弱群體的基本需求與發(fā)展狀況，從而達到貧弱群體問題的階段性治理。貧弱群體政策轉(zhuǎn)型是社會轉(zhuǎn)型的顯著特征，同時也是各個國家走向社會現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，發(fā)達國家的轉(zhuǎn)型歷程為中國現(xiàn)階段治理貧弱群體問題提供了寶貴經(jīng)驗。當然，中國貧弱群體政策在資源配置、結構轉(zhuǎn)型等方面的調(diào)整中，卻也意外地導致了一些特殊社會問題，比如說政治表達和治理參與途徑狹窄、利益代表與社會支持嚴重不足等，其深刻反映出中國現(xiàn)階段所制定的貧弱群體政策仍舊存在缺失與縫隙，因而當前亟須結合自身實際情況以發(fā)展出更多本土的政策法寶，通過擴大社會力量參與治理以促成政策轉(zhuǎn)型。 本書通過以上梳理試圖立足高遠認識貧弱群體問題，并在當前劇烈變遷的世界體系中尋找各國治理貧弱群體問題的共同經(jīng)驗。最后，筆者衷心地希望本書能夠為發(fā)達國家治理貧弱群體問題積累典型案例，同時能夠為中國解決貧弱群體問題與實現(xiàn)社會現(xiàn)代化提供有益參考。伴隨著政治文明的進步，世界各國皆在應對貧弱群體問題上全力探索，這不僅關乎一個國家發(fā)展中社會改革的成敗，更加關系各國民眾對政府的信任程度。因此，在應對紛繁復雜的貧弱群體問題上，只有堅持轉(zhuǎn)型視角并立足民眾利益，持續(xù)加強對貧弱群體的社會服務，善于運用綜合性政策體系，才能夠全面提升社會治理能力，切實解決貧弱群體的生存與發(fā)展問題，最終實現(xiàn)國家持久發(fā)展與社會全面進步。