中國(guó)這輪政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，又稱PPP）模式的興起，產(chǎn)生于2013年底召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議以后。經(jīng)過幾年的發(fā)展，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了一股前所未有的熱潮。各級(jí)政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)圍繞推廣和運(yùn)用PPP模式，做了大量的宣傳、推廣和普及工作。社會(huì)各界廣泛參與，在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)和落地方面，積極地發(fā)揮作用。一時(shí)間，PPP模式在各行各業(yè)被廣泛熟知，在中國(guó)大地遍地開花。PPP模式儼然已成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)和金融界最火、最熱的使用名詞，受到普遍關(guān)注和利用。PPP模式作為一種先進(jìn)的政府項(xiàng)目融資管理模式，它在完善國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、改善公共服務(wù)供給、提高政府投資效率和拓展社會(huì)投資空間等方面，確實(shí)存在積極的促進(jìn)作用。與此同時(shí)，中國(guó)的PPP市場(chǎng)在投資規(guī)模、入庫數(shù)量、覆蓋范圍等方面，也是后來居上，大大超過了世界上任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，而一舉成為全球最大的PPP市場(chǎng)。這從財(cái)政部PPP中心發(fā)布的最新數(shù)據(jù)就可以看出。截至2017年12月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)收錄管理庫和儲(chǔ)備清單PPP項(xiàng)目共14424個(gè)，總投資額18.2萬億元，同比2016年度末分別增加3164個(gè)、4.7萬億元，增幅分別為28.1%、34.8%。可以說，幾年來PPP模式在中國(guó)發(fā)展的過程和結(jié)果，都已經(jīng)超出了人們的預(yù)期。這不僅包含PPP項(xiàng)目涉及的范圍、規(guī)模和數(shù)量，而且還包括PPP推進(jìn)的速度、質(zhì)量和問題。正如2017年底財(cái)政部金融司司長(zhǎng)、財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任王毅在出席第三屆中國(guó)PPP融資論壇時(shí)所說的那樣：一個(gè)廣闊的市場(chǎng)，一個(gè)好的機(jī)制，關(guān)鍵在于把機(jī)制用好，實(shí)現(xiàn)規(guī)范發(fā)展。王毅司長(zhǎng)指出，在看到成績(jī)的同時(shí)，我們也清醒地看到，當(dāng)前存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，需要給予足夠重視。他說，地方政府方面，過于重視融資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)，而輕視長(zhǎng)效機(jī)制的塑造；過于重視短期投資效果，而輕視長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)防范。有些地區(qū)出現(xiàn)了一哄而上、大干快上的苗頭。同時(shí)，相關(guān)人員的操作經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐能力還有待提高，兩個(gè)論證沒有扎扎實(shí)實(shí)地開展，項(xiàng)目實(shí)施不夠規(guī)范。社會(huì)資本方面，注重短期利益而輕視長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目建好就拿錢、項(xiàng)目落地就走人。有的社會(huì)資本通過虛增工程造價(jià)賺取短期暴利。不少社會(huì)資本自有資金實(shí)力不足，穿透看資本金都是借款，小馬拉大車。這種情況下，社會(huì)資本難以分擔(dān)長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)，PPP這個(gè)好的機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有作用。中介組織方面，PPP剛剛起步，中介組織經(jīng)驗(yàn)不足，對(duì)PPP相關(guān)法律、制度、稅收政策等還在逐步熟悉的過程當(dāng)中，在干中學(xué)、邊干邊學(xué)。中介市場(chǎng)缺乏行業(yè)自律和政府有效監(jiān)管，服務(wù)水平還有待提高。配套政策方面，上位法仍然缺失，社會(huì)資本方的選擇方式、免于二次招標(biāo)的前置程序等，目前還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，缺乏更高層面法律法規(guī)依據(jù)。財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)測(cè)體系仍不健全，10%紅線硬性約束有待強(qiáng)化。如何完善稅收政策避免重復(fù)征稅，土地是實(shí)行招拍掛還是劃撥，價(jià)格調(diào)整機(jī)制如何完善等問題，都有待在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范。中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)（其核心企業(yè)為現(xiàn)代咨詢）現(xiàn)代研究院，最早思考和研究中國(guó)PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題是在2015年。當(dāng)時(shí)，在全國(guó)推廣PPP模式的過程中，PPP市場(chǎng)上已出現(xiàn)了不少混亂現(xiàn)象，如變相和過度包裝，使得各類偽PPP項(xiàng)目甚至明股實(shí)債的假PPP項(xiàng)目充斥市場(chǎng)；如在政府采購招標(biāo)社會(huì)資本時(shí)，變相抬高準(zhǔn)入注冊(cè)資本金和總資產(chǎn)規(guī)模等的隱形門檻，有意阻擊民營(yíng)資本的進(jìn)入；也有的地方出于地方保護(hù)主義、濫用權(quán)力，不惜浪費(fèi)行政資源和資金，重復(fù)建立名目繁多的PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫和PPP專家?guī)欤贿�有的地方漠視《中華人民共和國(guó)政府采購法》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》等法規(guī)及制度，進(jìn)行政企勾兌，躲避正常的公開競(jìng)爭(zhēng)和招投標(biāo)程序，目的就是讓意向者中標(biāo)；此外，由于政府采購方案的設(shè)計(jì)缺乏合理性，導(dǎo)致社會(huì)資本無序競(jìng)爭(zhēng)和惡意低價(jià)中標(biāo)，為后續(xù)政府和社會(huì)資本合作留下了隱患，也擾亂了正常的PPP市場(chǎng)；還有的新聞、宣傳部門，由于本身對(duì)PPP的深刻內(nèi)涵和作用認(rèn)識(shí)不足，甚至有時(shí)為了吸引眼球、博出位，過度神化和泛化對(duì)PPP模式的宣傳，也難免出現(xiàn)一些誤導(dǎo)性的輿論宣傳；加上目前國(guó)家對(duì)PPP行業(yè)的從業(yè)者和機(jī)構(gòu)的管理還不成熟、不完善，造成社會(huì)對(duì)PPP咨詢專家和合格機(jī)構(gòu)真假難辨，也讓這些假冒的PPP咨詢專家和咨詢機(jī)構(gòu)鉆了空子。他們違背職業(yè)道德，甚至有時(shí)為了一己私利，出賣政府利益，誘導(dǎo)和誤導(dǎo)地方政府做出不正確的決策，也加重了地方政府的融資成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)。還有的機(jī)構(gòu)，借地方政府和社會(huì)各界對(duì)PPP知識(shí)缺乏根本了解，就以各種名目的資格評(píng)比、行業(yè)名次評(píng)比和培訓(xùn)發(fā)資格證書等不正當(dāng)手段，變相撈錢，嚴(yán)重影響了中國(guó)PPP發(fā)展的健康環(huán)境。當(dāng)時(shí)正值國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心受國(guó)務(wù)院委托，對(duì)地方落實(shí)節(jié)能減排及PPP工作等方面的政策落實(shí)情況，進(jìn)行調(diào)研和評(píng)估。在2015年7月23日江蘇省人民政府組織的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研組座談會(huì)上，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)總裁兼現(xiàn)代研究院院長(zhǎng)丁伯康博士，代表PPP服務(wù)中介組織，對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)推廣和運(yùn)用PPP模式出現(xiàn)問題，提出了一些看法和建議。他指出，在當(dāng)前我國(guó)PPP市場(chǎng)上出現(xiàn)的三高三低現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。所謂三高三低現(xiàn)象，一是地方政府對(duì)推廣和運(yùn)用PPP模式的工作熱情高，但是對(duì)PPP本質(zhì)內(nèi)涵的認(rèn)知和實(shí)際把控能力低；二是央企、國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的興趣和參與程度高，而民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的興趣和投資占比低；三是政府領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)資本對(duì)PPP的期望值過高，認(rèn)為通過PPP可以解決不少問題，而可能產(chǎn)生的實(shí)際效果，以及項(xiàng)目的落地率都偏低。這些現(xiàn)象如果不能盡快解決，都將直接影響后續(xù)我國(guó)PPP模式的健康發(fā)展。同時(shí)，丁伯康博士還結(jié)合當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)現(xiàn)狀提出了具體改進(jìn)PPP工作的建議。具體包括，一是高度重視PPP頂層設(shè)計(jì)，從解決城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資體制與深化財(cái)稅體制改革、盤活國(guó)有資產(chǎn)和城市資源、實(shí)現(xiàn)政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型及大力推進(jìn)PPP模式吸引社會(huì)資本投資等方面，共同發(fā)力，相互促進(jìn)，做好PPP的頂層設(shè)計(jì)。二是統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好各利益相關(guān)方的關(guān)系。包括PPP立法、相關(guān)政策制定和各部門意見的協(xié)調(diào)、管理方面，要在中央及地方層面切實(shí)做好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作。協(xié)同配合做好PPP的操作和實(shí)施。三是建立和完善推廣實(shí)施PPP模式的長(zhǎng)效機(jī)制，防止一哄而上，搞運(yùn)動(dòng)式的推進(jìn)。并建議以國(guó)務(wù)院的名義出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目管理?xiàng)l例》，以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)方式更好地統(tǒng)籌各職能部門間的協(xié)作，提高執(zhí)行力。四是對(duì)有可能加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資成本的項(xiàng)目，應(yīng)該禁用PPP模式。五是要盡快探索實(shí)現(xiàn)新型的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的管理運(yùn)作機(jī)制，如政府部門主導(dǎo)、持續(xù)責(zé)任追究、民間組織和中介機(jī)構(gòu)參與、市場(chǎng)化機(jī)制運(yùn)行等，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地。上述問題和觀點(diǎn)的提出，也是最終形成研究中國(guó)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的起因。從2015年起，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院的專家們，就開始對(duì)此進(jìn)行長(zhǎng)期、深入的研究。他們認(rèn)為，要真正發(fā)揮好PPP模式在促進(jìn)中國(guó)政府投融資體制的深化改革，促進(jìn)政府投融資機(jī)制的創(chuàng)新，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目的效率提升的巨大作用，營(yíng)造一個(gè)健康、有序的PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境，是十分重要也是非常急迫的。對(duì)于如何才能實(shí)現(xiàn)PPP模式在中國(guó)的健康、可持續(xù)發(fā)展，如何避免中國(guó)PPP模式走彎路、行穩(wěn)致遠(yuǎn)呢？2015年12月8日，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院首次向外界提出了構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好生態(tài)環(huán)境的基本理念和設(shè)想。2016年1月10日，在國(guó)家發(fā)改委培訓(xùn)中心于廈門舉辦的地方政府債務(wù)融資培訓(xùn)班上，丁伯康博士向外界公布了《關(guān)于中國(guó)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)的理念體系和架構(gòu)》。這也是中國(guó)歷史上首次公開披露關(guān)于PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境研究方面的信息。在這項(xiàng)成果中，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院的專家，經(jīng)過分析和論證，對(duì)中國(guó)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的定義做出了以下描述：PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境是作用于PPP模式推廣和運(yùn)用的相關(guān)因素及其相互關(guān)系影響的復(fù)合系統(tǒng)（也稱大環(huán)境）的總稱。這個(gè)復(fù)合系統(tǒng)包含了政策環(huán)境、法律環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境及市場(chǎng)環(huán)境5個(gè)子系統(tǒng)（小環(huán)境）。其核心內(nèi)容涉及理念建立、政策制定與調(diào)整、立法與監(jiān)督、金融工具與產(chǎn)品支持、信用體系建設(shè)與績(jī)效評(píng)價(jià)、能力建設(shè)與專業(yè)服務(wù)等諸多方面。成果提出，對(duì)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境的作用研究和分析，更多的是體現(xiàn)在維護(hù)和促進(jìn)PPP模式運(yùn)用和健康發(fā)展的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性上。PPP生態(tài)環(huán)境理念研究，關(guān)注以促進(jìn)PPP模式可持續(xù)發(fā)展為核心的外部環(huán)境的建立，以及為PPP模式可持續(xù)健康發(fā)展提供一個(gè)廣泛和充裕的空間和資源條件。這個(gè)理念強(qiáng)調(diào)，要建立一個(gè)良好的PPP生態(tài)環(huán)境，就必須是一個(gè)具有有序性、有效性、穩(wěn)定性和正反饋效應(yīng)的有機(jī)系統(tǒng)，并且它的建立是一個(gè)循序漸進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程。要實(shí)現(xiàn)中國(guó)PPP模式長(zhǎng)期、可持續(xù)健康發(fā)展，就不可避免地涉及與PPP模式的推廣和運(yùn)用相關(guān)的政策環(huán)境、法律環(huán)境、金融環(huán)境、信用環(huán)境及市場(chǎng)環(huán)境5個(gè)方面微環(huán)境的營(yíng)造和重新構(gòu)建。因此，這個(gè)理念一經(jīng)提出，就引起了PPP業(yè)界的普遍關(guān)注。同時(shí)，針對(duì)新常態(tài)下PPP模式在中國(guó)的發(fā)展，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院的成果提出，要堅(jiān)持以PPP可持續(xù)健康發(fā)展為核心，構(gòu)建起PPP發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和評(píng)價(jià)體系；要堅(jiān)持發(fā)揮政府部門在PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化政策和法律在營(yíng)造良好生態(tài)環(huán)境中的保障功能；要堅(jiān)持規(guī)范有序、均衡發(fā)展的原則，維護(hù)好參與PPP的各相關(guān)利益主體之間的生態(tài)平衡，促進(jìn)PPP健康、良性發(fā)展；要堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，客觀看待和冷靜處理好快與慢、利與害、優(yōu)與劣的關(guān)系，加快標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，排除運(yùn)動(dòng)式弊端，使PPP在中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，持續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的作用。在隨后的兩年多時(shí)間里，中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)現(xiàn)代研究院的專家們，一方面持續(xù)關(guān)注國(guó)家政策和立法方面的變化情況，另一方面，也不斷結(jié)合在PPP咨詢工作中遇到的實(shí)際問題進(jìn)行深入研究，才取得今天這樣的成果。本書的編撰，先后經(jīng)歷了理念提出、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大綱擬定、研究和寫作、專家修訂、終稿統(tǒng)籌和修改完善等階段，凝聚了中國(guó)現(xiàn)代集團(tuán)專家們的大量心血。同時(shí)，為了增強(qiáng)在中國(guó)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境研究方面的全面性和權(quán)威性，我們還專門征求了在我國(guó)PPP業(yè)界具有廣泛影響和高深造詣的不同領(lǐng)域、不同專業(yè)的知名專家，包括王守清、李開孟、孫潔、吳亞平、諸大建、曹富國(guó)、薛濤等43位專家（其他名單見后記）的意見。他們從不同的專業(yè)視角，對(duì)本書內(nèi)容提出了修改建議，使得這項(xiàng)成果更趨成熟和完善。 本書主要分為6個(gè)部分：第1部分為全景展示篇，主要介紹了此次研究的背景、相關(guān)的研究理論與主要成果；第2部分為穩(wěn)定和諧篇論構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好政策環(huán)境；第3部分為同舟共濟(jì)篇論構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好法律環(huán)境；第4部分為合作共贏篇論構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好金融環(huán)境；第5部分為以誠(chéng)為本篇論構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好信用環(huán)境；第6部分為正本清源篇論構(gòu)建中國(guó)PPP發(fā)展良好市場(chǎng)環(huán)境。盡管各部分的內(nèi)容各有側(cè)重，但每個(gè)篇章之間，正如整個(gè)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境與子環(huán)境之間，都有著千絲萬縷的必然聯(lián)系和影響一樣，既獨(dú)立成章又融合交叉。需要獨(dú)立分析和判斷，也需要關(guān)聯(lián)理解和學(xué)習(xí)。通篇凝聚了研究專家的心血和他們豐富的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)。我們有理由相信，該書的出版發(fā)行，對(duì)所有PPP戰(zhàn)線的各級(jí)政府機(jī)關(guān)和研究機(jī)構(gòu)人員、咨詢從業(yè)人員、法律工作者、金融機(jī)構(gòu)從業(yè)者、大專院校學(xué)生及社會(huì)資本方人員來說，系統(tǒng)、全面地了解當(dāng)前中國(guó)PPP的發(fā)展現(xiàn)狀及問題，研究和把握中國(guó)PPP發(fā)展方向，一定大有裨益。特別是對(duì)未來影響PPP健康、持續(xù)發(fā)展的相關(guān)因素和現(xiàn)象，能夠從理論和實(shí)踐相結(jié)合的角度，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，達(dá)到追根溯源、分析問題和解決問題的目的。我們也知道，研究中國(guó)PPP發(fā)展生態(tài)環(huán)境問題極其復(fù)雜。它涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、生態(tài)系統(tǒng)理論、系統(tǒng)工程理論、法學(xué)理論、社會(huì)學(xué)理論等一系列理論和實(shí)際問題，這項(xiàng)研究的難度之大、要求之高，是眾所周知的。此外，該項(xiàng)研究還需要跨學(xué)科組織和具有前瞻性、創(chuàng)新性的研究。因此其難度可想而知，存在問題和不足，也在所難免。我們真心希望諸位專家、讀者，在瀏覽之余對(duì)該書的不足之處給予批評(píng)指正，以便我們加以改進(jìn)。