自秦漢在全國普遍實(shí)行郡縣制以來，縣一直是中國最穩(wěn)定的基層政府單位。在縣的整個(gè)發(fā)展過程中，縣體制不僅歷史悠久，而且相當(dāng)穩(wěn)定，是古代施行統(tǒng)治的基本政治和行政平臺�？h級行政區(qū)在我國政治與政府治理中發(fā)揮著重要作用。近年來，一系列擴(kuò)權(quán)改革措施的實(shí)施，使得縣級政府的自主性空前增強(qiáng)。1994年，我國實(shí)行了分稅制改革，通過劃分稅種、劃分事權(quán)、劃分機(jī)構(gòu)，建立轉(zhuǎn)移支付制度和中央對地方的稅收返還制度等方式，對中央和地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行了重新梳理和確立。分稅制改革雖然在客觀上削弱了地方政府的財(cái)政能力，但隨著國家轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，省級以下分稅制體制的不斷完善，以擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限為目的的擴(kuò)權(quán)改革的不斷推進(jìn)，縣級政府的行動(dòng)空間和經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限得到擴(kuò)大和加強(qiáng)。但由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，在財(cái)政體制尚未完善，政府間關(guān)系尚未理順，一些配套改革尚未到位的情況下，縣級政府在獲得自主空間的同時(shí)，亦受到一些因素的制約。那么在現(xiàn)行的政治行政以及財(cái)政體制下，我國縣級政府在財(cái)政收支過程中的自主決策、自我組織和安排的自主性程度如何？我們該如何解釋這種狀況的形成？回答這一問題有助于還原一個(gè)縣級財(cái)政收支的基本過程和真實(shí)面目，從而從現(xiàn)實(shí)的土壤中提煉問題，為地方財(cái)政理論的修正和豐富，注入新鮮的實(shí)踐素材，對完善地方財(cái)政理論有一定的意義。本書選取H縣作為個(gè)案研究對象，一是由于H縣的社會經(jīng)濟(jì)以及財(cái)政收支情況具有一定的類型性和特殊性，二是由于調(diào)研訪談和相關(guān)資料的獲取具有可行性和便利性。
　　無論從理論上還是在實(shí)踐中，財(cái)政分權(quán)都為縣域財(cái)政自主性的實(shí)現(xiàn)提供了可能。因此，考察財(cái)政收支中縣域政府的行為選擇，對于中國財(cái)政治理體制的完善來說顯得頗為必要。本書從“理性人”假設(shè)（Hypothesis of Rational Man）出發(fā)，結(jié)合財(cái)政分權(quán)理論與公共選擇理論，采用案例分析的方法，選擇縣級政府為研究層次，以財(cái)政收支為切入點(diǎn)，以自主性為研究重點(diǎn)，探究縣級政府在既有的顯性體制和隱性規(guī)則影響下的策略選擇和行為彈性。通過對財(cái)政收支過程的描述，揭示影響縣級財(cái)政收支的激勵(lì)和制約因素，并試圖運(yùn)用SAF框架，即從制度——行動(dòng)者——場域三個(gè)維度來解釋和分析影響財(cái)政收支背后的深層次原因。通過對H縣在組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出中的自主性的描述，對其財(cái)權(quán)事權(quán)以及策略選擇進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，縣級政府在組織財(cái)政收入活動(dòng)的邏輯是“做大盤子”，在這一邏輯的驅(qū)使下，縣級政府在組織財(cái)政收入中的自主性呈現(xiàn)出雙重特征：其一，在法定的收入自主權(quán)上，具級政府的自主性不足，對上級政府依附較大，轉(zhuǎn)移支付比重的不斷加大就充分說明了這一點(diǎn)；其二，在實(shí)質(zhì)性權(quán)力擴(kuò)大的推動(dòng)下，縣級政府開始了積極尋求制度外財(cái)政收入的探索和實(shí)踐。通過對上和對下兩個(gè)途徑，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入規(guī)模的擴(kuò)大，通過各項(xiàng)策略的運(yùn)用，充分地發(fā)揮自身能動(dòng)性，自主性在現(xiàn)存制度的真空縫隙中得以最大程度實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，財(cái)政支出的自主性也呈現(xiàn)出看似矛盾的雙重特征。