序：惟有改革和趕超型增長才能建成

一個現(xiàn)代的行政治理體系

周天勇

中國行政改革四十年這本書是復(fù)旦大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心和上海格致出版社委托我主持研究的課題成果。今年正值中國改革開放四十年之際。從1978到2018，改革經(jīng)歷了40年的歷程。期間中國人均GDP按照市場匯率計，從當(dāng)時的50美元增加到了2017年的8600美元。貿(mào)易和GDP規(guī)模方面，成為了世界第二大經(jīng)濟(jì)體，發(fā)展進(jìn)入了中等偏上收入水平國家的行列。怎樣評價這四十年中的行政體制改革，特別是近幾年開展的行政及政治體制改革，以及未來行政體制改革將向著一個怎樣的政府轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)有一個較全面和系統(tǒng)的研究。

筆者認(rèn)為，惟有突破性和大力度改革釋放的動能，才能推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)良性和快速增長；也只有實(shí)施趕超型增長戰(zhàn)略，才能初步建成現(xiàn)代化國家，并最終成為現(xiàn)代化的強(qiáng)盛國家。為此，我們構(gòu)思了一個不同與以往研究中國行政體制改革的著述的框架，緊緊扣住中國行政體制改革和變動的縱向脈絡(luò)和橫向方面，在對一些問題的認(rèn)識上提出我們自己獨(dú)立的看法。很多地方不僅僅是從政治和行政學(xué)的角度看問題，由于行政體制與經(jīng)濟(jì)關(guān)系十分密切，我們在這里更多地從經(jīng)濟(jì)視角進(jìn)行探討。我們覺得，描述中國行政體制改革和變動，只有處于中國行政體制的親身體驗、實(shí)際調(diào)查、問題討論、政策研究中，可能將它說的較為明白和講得較為透徹。這本書試圖做出這樣的努力。

20世紀(jì)70年代末我國經(jīng)濟(jì)增長速度下行，國民經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣。1978年解放思想、事實(shí)求是的改革開放，使當(dāng)時經(jīng)濟(jì)低水平和困難的中國，進(jìn)入了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的軌道。是通過突破人民公社集體經(jīng)濟(jì)思維，農(nóng)村分田到戶、聯(lián)產(chǎn)承包；突破租界賣國思維，沿海設(shè)立特區(qū)，啟動三來一補(bǔ)、加工出口、與資本主義經(jīng)濟(jì)體系做生意，擴(kuò)大創(chuàng)匯；突破國有經(jīng)濟(jì)正統(tǒng)和純正計劃經(jīng)濟(jì)思維，工業(yè)允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，活力方面擴(kuò)大國有企業(yè)自主權(quán)，流通方面允許計劃外生產(chǎn)、銷售和價格隨行就市，推動了20世紀(jì)80年代開始的一輪經(jīng)濟(jì)增長上行。

20世紀(jì)80年代末，中國又遇到國內(nèi)動蕩和國際經(jīng)濟(jì)制裁，經(jīng)濟(jì)增長速度又下行到了3.9%。1992年突破思維定式，更大力度的改革開放，使我們突破了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會形勢困難和國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊張的影響，實(shí)現(xiàn)了上臺階式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。鄧小平的應(yīng)對方略不是將國門重新關(guān)閉起來，不是轉(zhuǎn)向計劃經(jīng)濟(jì)，不是讓個體私營經(jīng)濟(jì)傾家蕩產(chǎn)，而是后悔沒有第一批就開放上海，而是突破姓社姓資、計劃經(jīng)濟(jì)、國外資本主義等爭論和思維，實(shí)施浦東開放開發(fā)戰(zhàn)略，確定個體私營經(jīng)濟(jì)與公有經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展是社會主義的基本經(jīng)濟(jì)制度，改革的方向是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，并且通過了允許外資到中國投資辦廠的三部法律；不是受當(dāng)時國內(nèi)一些主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家們經(jīng)濟(jì)增長要適度，關(guān)鍵是提高經(jīng)濟(jì)效率論證及建議的誤導(dǎo)，而是清醒和明確地提出發(fā)展是硬道理，國民經(jīng)濟(jì)隔幾年要上一個臺階的戰(zhàn)略導(dǎo)向。中國最大商業(yè)金融城市上海的對外開放，個體私營經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，市場和價格機(jī)制發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，以及日本、韓國、新加坡和中國臺港澳外商興起到中國投資辦廠熱潮，推動了90年代又一輪經(jīng)濟(jì)增長速度的上行。

20世紀(jì)末，由于國有企業(yè)大面積虧損和亞洲金融風(fēng)暴影響，國民經(jīng)濟(jì)增長速度又陷入下行軌道，最低點(diǎn)到了6%。中國抓住2001年9.11事件美國需要反恐支持的機(jī)遇，改善兩國外交關(guān)系，在經(jīng)歷長達(dá)13年艱苦談判后，沖破諸如全面賣國聲音的質(zhì)疑，清理和修改1.9萬條法律法規(guī)，通過大力度改革準(zhǔn)入等體制，2002年加入WTO，歐美日韓等現(xiàn)代跨國公司大規(guī)模進(jìn)入中國，帶來投資、技術(shù)和國際市場，與中國剩余勞動力轉(zhuǎn)移相結(jié)合，推進(jìn)中國出口導(dǎo)向的工業(yè)化戰(zhàn)略，也相繼克服美國次貸危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的沖擊，在21世紀(jì)的第一個10中，又推動了一輪國民經(jīng)濟(jì)的高速增長。

2012年以后，經(jīng)濟(jì)增長放緩的壓力也在加大，我們通過供給側(cè)改革，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，通過簡政放權(quán)和放管服優(yōu)化營商環(huán)境，讓市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用，加大國有企業(yè)混合所有制改革力度，國有經(jīng)濟(jì)從管企業(yè)到管資本轉(zhuǎn)型，重申兩個毫不動搖，保護(hù)企業(yè)家產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)調(diào)有恒產(chǎn)才能有恒心等，全面深改革，新世紀(jì)前后年代中不懈的努力，使GDP占全球總量從2000年的3.6%左右，提高到了2017年的15%。

回顧中國改革、開放和發(fā)展經(jīng)歷，可以總結(jié)這樣的經(jīng)驗：每次大力度和突破性的改革，都是國民經(jīng)濟(jì)遇到這樣和那樣困境時啟動的；每次國民經(jīng)濟(jì)增長速度下行，常規(guī)和一般的改革都無能為力，都是由更大力度和突破性改革的決策，并關(guān)鍵時刻較快扭轉(zhuǎn)為上行的。如果當(dāng)時不是逆勢而上、同舟共濟(jì)、攻堅克難、奮發(fā)改革，甚至如果退卻到老體制和老路上去，就不會有今天中國發(fā)展的成就。

在此大背景下，改革開放以來出現(xiàn)特別重大的行政體制改革和變動事件：比如政社合一的人民公社的終結(jié)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的完善；省級政府派出地區(qū)公署改地級市和市管縣體制的興起；計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中政府產(chǎn)業(yè)管理部門的逐步撤銷；各地行政體制改革的突破，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理體制的創(chuàng)新，海南和重慶的省直管縣改革，以及浙江等省推進(jìn)省直管縣體制改革的過程和進(jìn)展；上海等地建設(shè)自貿(mào)區(qū)及其行政體制改革；浙江等省開展最多跑一次的放管服配套性改革；深圳等大力推行互聯(lián)網(wǎng) 政府等等。另外，對改革開放以來的幾次大的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、十八大以來全國層面的大力反腐進(jìn)行了評述。

中國經(jīng)濟(jì)在過去持續(xù)高速增長了四十年，這在經(jīng)濟(jì)增長史上是一個奇跡。過去四十年中起作用的行政體制，不能不說是經(jīng)濟(jì)高速增長的一個重要的條件。我們認(rèn)為，一是來自于改革開放后中國政府轉(zhuǎn)型成為一個經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展型的政府，二是中國地方間政府展開了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭和競賽，三是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)代化的強(qiáng)列愿望，在黨對政府強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)中得到了貫徹。只有從這樣三個方面深入觀察，才能理解中國經(jīng)濟(jì)高速持續(xù)增長之迷。

那么，中國行政體制改革有哪些重大的方面呢？我們認(rèn)為，一是政府與國有企業(yè)，即政資關(guān)系的改革，中國政府與企業(yè)之間關(guān)系的改革，先是政府對企業(yè)進(jìn)行了放權(quán)讓利；后來又學(xué)習(xí)農(nóng)村承包改革的經(jīng)驗，開展了利潤等指標(biāo)的承包制改革；其中可能最為重要的改革還有企業(yè)流動和建設(shè)資金從政府的撥款改革為貸款，將國有企業(yè)上交的利潤改革為向國家交的稅收，并且政府向企業(yè)下達(dá)生產(chǎn)計劃和調(diào)撥生產(chǎn)資料，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)資料從市場上采購，產(chǎn)品向市場銷售，價格由市場供求來確定；20世紀(jì)90年代后期，則進(jìn)行了國有企業(yè)資本結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)和管理結(jié)構(gòu)的改革，從而建立現(xiàn)代企業(yè)制度；而從國家來講，建立了以國有資產(chǎn)管理委員會為代表的出資人制度，形成新型的國家與國有和國有控股企業(yè)的關(guān)系。

二是中國政府過去是政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面無所不包的政府。社會治理上，只有國家城鎮(zhèn)單位，或者人民公社家庭這樣的結(jié)構(gòu)。政府與社會分開改革，就是形成現(xiàn)代的國家社會組織（如協(xié)會、社區(qū)自治等）企業(yè)和自然人這樣的社會治理結(jié)構(gòu)。從而，逐步地建設(shè)現(xiàn)代和和諧的公民社會。當(dāng)然，中國目前在這方面存在的問題，既有行業(yè)協(xié)會從政府一些機(jī)構(gòu)演變而來，行政化的色彩較濃；也有各類社會組織剛開始發(fā)育，規(guī)模較小，體系不完善，法律法規(guī)不健全等等方面的問題。

三是政府與事業(yè)關(guān)系的改革。在中國政府的事務(wù)中，劃分了行政事務(wù)和事業(yè)事務(wù)，我沒考察過世界各國是不是有這樣的區(qū)別，這也可能是中國獨(dú)有的劃分。中國事業(yè)體制改革，也是非常復(fù)雜和涉及人員機(jī)構(gòu)規(guī)模較大的調(diào)整。從目前來看，政府的事業(yè)中，即包含了應(yīng)當(dāng)劃給市場的經(jīng)營活動，也包含了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政事務(wù)，還有教育科技、衛(wèi)生醫(yī)療、文化體育、社會保障等政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共服務(wù)。但是，改革開放以來，中國在調(diào)整行政與事業(yè)的關(guān)系中，為了精簡政府行政機(jī)構(gòu)，把本來應(yīng)當(dāng)屬于行政事務(wù)的工商、銀監(jiān)等等，也劃入了事業(yè)的范圍。當(dāng)然，事業(yè)體制改革中，除了規(guī)模龐大的人員如何消化，經(jīng)費(fèi)從哪里來外，我們得出改革最失誤的就是將一些行政、執(zhí)法、監(jiān)督，甚至司法機(jī)構(gòu)也事業(yè)化，權(quán)力與收費(fèi)相結(jié)合，讓他們?nèi)ナ召M(fèi)供養(yǎng)自己，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹和權(quán)力與利益相結(jié)合的問題更加嚴(yán)重。

雖然前述的中國行政體制在推動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面取得了矚目的成就，雖然中國也進(jìn)行了一系列卓有成效的改革，這些改革也是中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁發(fā)展的條件，雖然中國行政體制改革有其成功的經(jīng)驗，但是，客觀的看，中國漸進(jìn)式的行政體制改革，也積累了大量的問題。

我們認(rèn)為，中國漸進(jìn)式的行政體制改革中存在的比較嚴(yán)重的問題主要有四方面。一是雖然審批在減少，但是政府的行政管制在加劇，特別是管制與利益相結(jié)合，形成了行政性部門、行政性事業(yè)單位和公務(wù)事務(wù)人員合法或者不合法尋租的條件，許多腐敗產(chǎn)生于此；二是雖然機(jī)構(gòu)改革了多次，但是，在精簡與膨脹之間循環(huán)，財政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模越來越大，黨政公務(wù)開支在財政總支出中的比率越來越高，行政成本居高不下；三是雖然在中國形成了中央與地方的特殊關(guān)系格局，但是，許多國家為中央的事務(wù)，如國防、外交、安全、社保、貨幣等，中國地方政府也有類似與中央對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而本來微觀管理的如工商、質(zhì)檢等，卻試圖中央來管理，將其垂直到了省一級條條管理。從這樣的格局來看，中國中央事務(wù)地方在管，地方事務(wù)中央也在攬，實(shí)質(zhì)上處于混沌狀態(tài)，還沒有形成一個現(xiàn)代國家中央與地方事務(wù)劃分的清晰框架。四是在行政管制下，社會失去了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的活力，社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的民間動力越來越弱。由于20世紀(jì)90年代后期強(qiáng)調(diào)規(guī)范，形成各方面的法律法規(guī)，但是形成的背景條件是部門利益沒有制約住，而許多法規(guī)和法律的設(shè)計當(dāng)時還沒有擺脫計劃經(jīng)濟(jì)管的意識，因此，在行政管理和監(jiān)督中，審批越來越多，辦事越來越難，收費(fèi)和罰款項目和規(guī)模越來越大，創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)遇到越來越多條條框框、重復(fù)執(zhí)法監(jiān)督、過多的事前準(zhǔn)入和繁雜的收費(fèi)罰款所限制。這可以說，沒有對權(quán)力和利益有相應(yīng)制度制約設(shè)計的改革，是中國行政體制改革的教訓(xùn)。

那么，中國行政體制如何才能改革和建設(shè)成一個現(xiàn)代的體系？最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是哪些？我們透視中國行政體制改革的重大方面，認(rèn)為還有三項改革需要重點(diǎn)討論，這包含了我們對政府機(jī)構(gòu)和政府層級怎樣改的理論思考、框架設(shè)計和建設(shè)性的建議，試圖給出一個中國行政體制的現(xiàn)代的框架結(jié)構(gòu)。

一是推進(jìn)戶籍、土地、公共服務(wù)、社會保障等體制的改革，加快能夠市民化的城市化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素能夠雙向順暢流動和盤活休眠和低效率的資源，也會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的速度。

二是可能需要理清和正確處理經(jīng)濟(jì)政策工具與體制改革組合之間的關(guān)系。近年財政擴(kuò)大赤字、發(fā)行國債、減稅清費(fèi)等擴(kuò)張性政策，與征收環(huán)境稅、中性貨幣等收斂性的政策相搭配；去產(chǎn)能、減工作崗位等收斂性的改革，要與各類促進(jìn)就業(yè)等擴(kuò)張性增量體制改革相組合；而總體上收斂性的經(jīng)濟(jì)組政策，要與設(shè)計的總體上能夠擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)的改革相組合。否則，若經(jīng)濟(jì)政策組合總體上為收斂性，而改革組合也選擇了收斂性模式，加上客觀的經(jīng)濟(jì)增長下行壓力，增長速度放緩的可能性和深度就會加大。

三是可能需要理清和正確處理體制內(nèi)大力度深化式改革與對體制外突破型開放式改革之間的關(guān)系。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、行政和事業(yè)性協(xié)會、國有企業(yè)等，可視作體制內(nèi)；而民營企業(yè)、個體工商戶、非國有控股股份有限公司、非國有的有限責(zé)任公司、合伙企業(yè)、其他所有制經(jīng)濟(jì)，民間協(xié)會，宗教團(tuán)體，第三方仲裁，非正規(guī)就業(yè)人士等等，可視作體制外。20世紀(jì)80年代時，就是在國有的計劃外，用大力發(fā)展體制外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革方式，倒逼國有企業(yè)進(jìn)行面向市場的改革。今天我們?nèi)匀豢梢圆扇「脑焱恋亍⒃炝�、通用航空、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、政府采購、國防需求等等領(lǐng)域向體制外開放的方式，配以更明確土地財產(chǎn)所有權(quán)、時間更久長如100年土地林地年期、比例更高知識產(chǎn)權(quán)、更嚴(yán)格保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度、改造土地更大建設(shè)用地比例、更少限制社會資源準(zhǔn)入等等更大力度的改革，使體制外改革帶動、促進(jìn)和倒逼體制內(nèi)改革，體制外機(jī)制嵌入和激發(fā)體制內(nèi)活力，并且體制外改革轉(zhuǎn)移和消化體制內(nèi)改革所要面對的債務(wù)和員工。

當(dāng)前，我們又進(jìn)入了一個國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜，國際貿(mào)易保護(hù)主義興起，矛盾多發(fā)、不確定性增多、風(fēng)險發(fā)生率提高之動蕩的時代。國內(nèi)人口少子化、經(jīng)濟(jì)主力人口減少，老齡化壓力較大，就業(yè)機(jī)會不穩(wěn)定，存在著城鄉(xiāng)居民間的收入差距，國內(nèi)消費(fèi)需求嚴(yán)重不足，生產(chǎn)相對過剩；國際上遇到美國上調(diào)關(guān)稅、國內(nèi)減稅、吸引資金、轉(zhuǎn)入產(chǎn)業(yè)的競爭，也干擾了中國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行；總體上投資、消費(fèi)和出口均受到了影響，經(jīng)濟(jì)增長放緩的壓力加大。

在這樣動蕩和關(guān)鍵的時刻，我們不能失去發(fā)展的自信。關(guān)鍵時刻的自信來自于系統(tǒng)的突破性改革方案，也要有重點(diǎn)和配套的大力度改革的行動。作為一個學(xué)者，我認(rèn)為：首先，眼前最為迫切的是，供給則改革中，重點(diǎn)是通過真減稅降費(fèi)，穩(wěn)定住國民經(jīng)濟(jì)形勢，不要使國民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)收縮惡化。其次，通過戶籍、城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化、供應(yīng)廉租房等一系列突破性改革，啟動和推進(jìn)市民化的城市化，使人口、勞動力、資金等雙向流動，激發(fā)中期內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的活力。再次，在堅持土地國有和集體所有的前提下，在土地使用財產(chǎn)權(quán)方面，進(jìn)行突破性的農(nóng)村土地體制改革，實(shí)施以使用財產(chǎn)權(quán)清晰安全穩(wěn)預(yù)期，土地生活及生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)資產(chǎn)吸收貨幣資金穩(wěn)金融，引進(jìn)資金、繁榮產(chǎn)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營，在一個中長期中，穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)糧食，增收入、強(qiáng)內(nèi)需和穩(wěn)增長的戰(zhàn)略。第四，需要增加一個新的要素模塊，調(diào)節(jié)水資源地區(qū)結(jié)構(gòu)再分配，改造未利用土地，利用豐富的光能，形成新的發(fā)展空間，引進(jìn)城鎮(zhèn)的資金和技術(shù)，吸納農(nóng)村的人口和普通勞動力，中國現(xiàn)有城鄉(xiāng)存量要素模塊與新開發(fā)模塊相組合，形成三模塊間人口和勞動力、土地、資金等要素的遷移、流動和循環(huán)，來化解目前城鄉(xiāng)間要素模塊內(nèi)和之間人口和要素遷移及流動的淤堵。以擴(kuò)大發(fā)展空間尋求和換取長遠(yuǎn)期中國民經(jīng)濟(jì)的中高速增長。第五，推進(jìn)創(chuàng)新和生育體制改革。重點(diǎn)推進(jìn)以技術(shù)進(jìn)步知識股權(quán)與專利技術(shù)市場化開放等系統(tǒng)性的改革，可能在2028年左右形成一群顛覆性技術(shù)，實(shí)現(xiàn)中國21世紀(jì)的產(chǎn)業(yè)革命，在人口遷移、要素流動和土地產(chǎn)權(quán)等改革動能邊際遞減時，再注入新動能，把增長速度拉起來，實(shí)現(xiàn)一個中遠(yuǎn)期國民經(jīng)濟(jì)中速偏上的增長。通過2019年盡快全面放開人口管制，鼓勵生育，適當(dāng)移民，使人口有一個上行增長，在2039年后，作為經(jīng)濟(jì)主力人口增長上行，在產(chǎn)業(yè)革命動能邊際遞減、速度再次下行的情況下，通過20年前人口增長決定20年后經(jīng)濟(jì)增長規(guī)律作用，作為爆發(fā)式新動能第三次拉起國民經(jīng)濟(jì)久遠(yuǎn)期的中速度增長。

關(guān)鍵的是，我們不能被束縛在原有的眼界和思維定式中，老齡化趨勢和人口城市化余地不等人，我們要與時間賽跑，寶貴的改革時間不能消耗在無休止的思路爭論、方案設(shè)計、反復(fù)論證、輪番試點(diǎn)、立法在先等等之中，精力不能被陷于存量的糾纏和掙扎中�？礈�(zhǔn)的事，果斷推進(jìn)，必須增量與存量互動，通過突破性和大力度的改革，擴(kuò)大發(fā)展的空間，顯著釋放活力和動力，有效地增強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)增長的動能和潛在經(jīng)濟(jì)增長能力，使我們保持一個較長時期經(jīng)濟(jì)的中高速增長，跨越中等收入發(fā)展階段，進(jìn)入高收入國家行列。通過這種未來中遠(yuǎn)期的布局，在2035年時，確保初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，到2050年時成為一個強(qiáng)盛的現(xiàn)代化國家，確保能夠?qū)崿F(xiàn)中華民族21世紀(jì)的偉大復(fù)興。