土地使用權(quán)是我國(guó)土地生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的物權(quán)法途徑。土地資源市場(chǎng)配置的基本要求是土地要素的可流動(dòng)性，土地使用權(quán)的物權(quán)法建構(gòu)就是要區(qū)分公益性與非公益性土地，允許在非公益性用途的土地上設(shè)立可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成過程中，從《民法通則》到《物權(quán)法》，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)完成了物權(quán)法建構(gòu)，在符合土地規(guī)劃和土地用途管制的前提下，針對(duì)非公益性建設(shè)用地可設(shè)立去身份、有償、有期限的建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地使用權(quán)也應(yīng)當(dāng)完成物權(quán)法建構(gòu)，然《物權(quán)法》止步于《土地管理法》的規(guī)定，并沒有取得實(shí)質(zhì)性突破。
　　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程迫切需要集體建設(shè)用地使用權(quán)完成物權(quán)法建構(gòu)，在非公益性用途的集體土地上設(shè)立可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)非出讓方式設(shè)立的集體非公益性建設(shè)用地使用權(quán)之轉(zhuǎn)軌改造。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)一體化成為不可避免的發(fā)展趨勢(shì)。需要從土地上解放出來的農(nóng)民的數(shù)量和我國(guó)目前所能提供的就業(yè)崗位之間的矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡、家庭穩(wěn)定、子女教育等因素決定了我國(guó)城鄉(xiāng)一體化必須走適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村城市化道路，其關(guān)鍵在于將農(nóng)民從土地上解放出來，并解決其就業(yè)問題。我國(guó)目前的綜合國(guó)力還很有限，政府不可能完全解決農(nóng)民的就業(yè)問題，這就意味著農(nóng)村城市化很大程度上必須依靠農(nóng)村自主城市化。如何盤活農(nóng)民手中的土地資產(chǎn)，為農(nóng)村自主城市化提供土地生產(chǎn)要素和資金支持，是農(nóng)村自主城市化必須解決的重要問題。中共中央十七屆三中全會(huì)提出的集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地同權(quán)”，中共中央十八屆三中全會(huì)提出的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，反映了農(nóng)村自主城市化的必然要求，為集體建設(shè)用地制度改革指明了方向。
　　法律禁止集體土地所有權(quán)設(shè)立可流轉(zhuǎn)的建設(shè)用地使用權(quán)，但是中央政策、地方立法、試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐對(duì)可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)一直在進(jìn)行探索，集體建設(shè)用地隱形入市對(duì)創(chuàng)設(shè)可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)制度也有一定的借鑒意義。中央政策宏觀上提出了解決非農(nóng)建設(shè)用地人市問題，謹(jǐn)慎地提出了創(chuàng)設(shè)可流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)問題，為集體建設(shè)用地使用權(quán)改革指明了方向；區(qū)分公益性與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，改革征收制度、限縮征收范圍，強(qiáng)化登記制度等，有助于為集體建設(shè)用地使用權(quán)之物權(quán)化做好準(zhǔn)備。地方立法和試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)之設(shè)立主體、可用于設(shè)立可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地使用權(quán)的集體土地、可使用集體建設(shè)用地之事項(xiàng)、決策程序等做了有益的探索。中央政策、地方立法、試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐關(guān)于可流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)的實(shí)踐探索取得了一定的進(jìn)展，但并未取得實(shí)質(zhì)性突破。目前的實(shí)踐探索一直在著力推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)之流轉(zhuǎn)，但既未設(shè)計(jì)出符合農(nóng)村實(shí)際的可流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)之創(chuàng)設(shè)路徑，也沒有完成非出讓方式設(shè)立的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)之轉(zhuǎn)軌改造。
　　完成集體建設(shè)用地使用權(quán)之物權(quán)法建構(gòu)，必須選擇合適的參照系和標(biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)目前的土地權(quán)利體系中，集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)法建構(gòu)只能以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)為參照系，建構(gòu)的基本要求和標(biāo)準(zhǔn)是“同地同權(quán)”�；�于“同地同權(quán)”，集體土地所有權(quán)、國(guó)有土地所有權(quán)均可以設(shè)立性質(zhì)相同的建設(shè)用地使用權(quán)。正確理解“同地同權(quán)”必須正確理解“同地”“同權(quán)”。所謂同地，是指按照市場(chǎng)化運(yùn)作，符合非身份性、有償性、有期限性等市場(chǎng)化要求的建設(shè)用地。所謂同權(quán)，是指相同用途的土地，賦予相同的法律地位，可以設(shè)定相同性質(zhì)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)相同的功能（具有相同的權(quán)能），接受同樣的限制，適用同樣的法律保護(hù)。
　　反思我國(guó)關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)之現(xiàn)行法律規(guī)定和探索實(shí)踐，集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)存在著嚴(yán)重的“同地不同權(quán)”。在集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立主體方面，對(duì)集體土地所有權(quán)人存在嚴(yán)重的身份歧視；在集體建設(shè)用地使用權(quán)人方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)人受到嚴(yán)格的限制；在權(quán)能方面，集體建設(shè)用地使用權(quán)主要是滿足占有、使用、收益權(quán)能，處分、投資、融資權(quán)能受到嚴(yán)格限制�！巴�地不同權(quán)”的制度根源既在于集體土地所有權(quán)是集體所有制在民法上的反映，也在于不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，還在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的穩(wěn)步推進(jìn)和農(nóng)村改革的復(fù)雜性。這就使得我國(guó)的集體建設(shè)用地使用權(quán)物權(quán)法建構(gòu)面臨著如下法律障礙：集體土地所有權(quán)私法旨趣之缺失，現(xiàn)行集體建設(shè)用地制度所建立的農(nóng)民與土地的直接身份聯(lián)系；不合理的土地征收制度。