隨著中國義務(wù)教育均衡發(fā)展由縣域教育均衡向市域教育均衡深入，如何在常規(guī)教育管理體制下超越市、縣之間的行政職責(zé)劃分，承擔(dān)完成此項變革的使命，實現(xiàn)對市域不均衡辦學(xué)狀況的轉(zhuǎn)變，就成為市級教育行政部門需要面對和解決的一個重要問題，而市域內(nèi)城區(qū)之間的合作辦學(xué)（以下簡稱“跨區(qū)域合作辦學(xué)”）是重要的措施依托。本書以中國L市的市教育局為研究聚焦點，研究者以教育實習(xí)者的身份通過為期兩個月的田野調(diào)查，訪談了教育改革中的各方參與者，真實地再現(xiàn)了基層教育行政部門跨區(qū)域合作辦學(xué)的主要過程。
　　本書從科層制理論的視角出發(fā)，針對科層制組織在實現(xiàn)目標(biāo)時所遇到的障礙，表現(xiàn)為上級與下級之間的目標(biāo)偏離，所以解決實際問題就需要在糾正科層制局限性的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)。因此，本書提出科層制“偏在哪里一為何糾偏一怎么糾偏一糾偏的效果”這一研究思路，探討科層制糾偏機制的運行規(guī)律。通過研究發(fā)現(xiàn)，科層制糾偏機制的形成與發(fā)展受到外部環(huán)境與內(nèi)部要素的共同作用：一方面，上級目標(biāo)提供了糾偏的政策環(huán)境，這是科層制糾偏機制形成的外因；另一方面，在科層制糾偏的內(nèi)部要素運作過程中，動員機制一協(xié)商機制一人情機制構(gòu)成了糾偏機制運行的內(nèi)因，并使其運行軌跡呈現(xiàn)出倒“U”形的曲線，即以時間為橫坐標(biāo)軸，以科層制組織糾偏效果為縱坐標(biāo)軸，描述兩者之間關(guān)系的曲線先緩慢上升、后快速下降。
　　從外部環(huán)境來看，中央、省級政府的政策法規(guī)賦予了市級政府實現(xiàn)市域義務(wù)教育均衡目標(biāo)的責(zé)任。由于市、區(qū)兩級政府授權(quán)不同，區(qū)政府是完成義務(wù)教育職能的主要承擔(dān)者。顯然，要實現(xiàn)市域內(nèi)不同城區(qū)之間義務(wù)教育均衡化，市教育局就不得不超越過去的職責(zé)范圍，直接介入城區(qū)教育局的行政職權(quán)范圍，平衡各個城區(qū)教育發(fā)展之間的關(guān)系。然而，在科層制的體制下，由于市教育局不具備這樣的行政權(quán)威性，所以陷入一種“不得不為”同時又“難以作為”的管理困境，即“薄弱區(qū)”不愿意承認(rèn)自身的薄弱地位，更不愿意市教育局直接插手下屬學(xué)校的管理事務(wù)；“優(yōu)質(zhì)區(qū)”也不愿意在這場改革中使優(yōu)質(zhì)教育資源流失到“薄弱區(qū)”。上下級目標(biāo)偏離的根本原因在于科層制本身的局限性。而市委“一把手”的批示賦予了市教育局協(xié)調(diào)“跨區(qū)域合作辦學(xué)”的行政權(quán)威，這被看作是對科層制自身問題的一種糾偏，一種越級管理的非常態(tài)得以產(chǎn)生。
　　從政治動員、外部合作來看，市教育局首先采取動員機制，通過共同決策、提供多種合作方案、制定辦學(xué)協(xié)議，為實現(xiàn)上級目標(biāo)取得了一些低度糾偏效果。隨著改革的深入，動員機制對區(qū)教育局、學(xué)校的影響力度不再那么大，尤其是困擾公辦學(xué)校的干部指數(shù)、教師編制等問題無法得到有效解決。因此市教育局采取協(xié)商機制，比如“法約爾橋”的跨部門橫向協(xié)調(diào)，此為中度糾偏階段。在辦學(xué)協(xié)議的審核中，區(qū)政府對區(qū)教育局的保護作用阻礙了協(xié)商機制的效果。市教育局的組織精英不得不以人情機制對區(qū)教育局的組織精英私下勸說，最終實現(xiàn)了以合作辦學(xué)簽約儀式為標(biāo)志的高度糾偏，即上級與下級之間目標(biāo)一致性通過強制性的契約形式得到了確認(rèn)。不過，從簽約后的實際效果來看，優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校與薄弱區(qū)政府之間的合作辦學(xué)并不順利。隨著政治動員力量減弱，科層制組織的糾偏效果出現(xiàn)反復(fù)。進一步說，由于科層制縱向結(jié)構(gòu)的固有關(guān)系，使得區(qū)教育局和公立學(xué)校又回到了按舊章辦事的科層制軌道上，而處在教育體制外的優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校按新章（辦學(xué)協(xié)議）準(zhǔn)備好的教師團隊卻無法派入薄弱區(qū)的公辦學(xué)校。