隨著財政分權(quán)改革清晰和地方經(jīng)濟競爭加劇，地方政府金融爭奪強度加重，地方金融規(guī)范監(jiān)管力不從心，金融收益與風(fēng)險擔(dān)當(dāng)嚴(yán)重不對等。為了在支持經(jīng)濟發(fā)展的同時又能有效防控金融風(fēng)險，本書剖析我國金融制度演變特征，挖掘金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)的本質(zhì)，探索建立系統(tǒng)的適度分權(quán)的金融運行體系和金融管理體系。

一、金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)與財政分權(quán)下的金融風(fēng)險邏輯

中國財政制度改革總體上體現(xiàn)為從集權(quán)到分權(quán)的趨勢，伴隨財政分權(quán)改革，金融制度變遷主線時而體現(xiàn)為集權(quán)、時而體現(xiàn)為分權(quán)，并且邊界模糊。國家依靠金融控制和貨幣動員、采取金融補貼等方式來推動經(jīng)濟增長。這種金融依賴產(chǎn)生的風(fēng)險又通過財政救助來化解，財政支出約束的金融補貼和金融風(fēng)險的財政化解相互交織，共同推進經(jīng)濟發(fā)展，此時金融分權(quán)亦不可避免。在中國金融制度變遷過程中，金融分權(quán)形式也經(jīng)歷了金融集權(quán)、金融分權(quán)、金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)等幾個階段。按照中央政府與地方政府在金融準(zhǔn)入權(quán)、金融監(jiān)管權(quán)、金融配置權(quán)、金融控制權(quán)、金融穩(wěn)定權(quán)等方面的權(quán)力范圍，金融權(quán)力結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為金融準(zhǔn)入的集權(quán)特征、金融監(jiān)管的集權(quán)特征；金融機構(gòu)配置和金融調(diào)控體現(xiàn)為顯性集權(quán)特征，從直接影響地方銀行的資金配置或通過融資平臺獲取銀行分支機構(gòu)資金的角度，體現(xiàn)為隱性分權(quán)特征；金融控制的集權(quán)分權(quán)并存特征；金融穩(wěn)定的集權(quán)特征。

中國的財政的清晰分權(quán)制度和金融集權(quán)分權(quán)交替制度，在很多時段表現(xiàn)出不匹配來。由于地方政府行為的目標(biāo)多重性、經(jīng)濟擴張性和短期化特征，常常通過權(quán)力影響指標(biāo)式爭取更多的銀行信貸資源、具有強烈的貨幣增長需求、想方設(shè)法爭奪占用金融資源。財政分權(quán)邊界清晰，而金融分權(quán)表現(xiàn)為金融準(zhǔn)入、監(jiān)管及救助的顯性集權(quán)和金融資源實際配置的隱性分權(quán)特征。此時，地方政府資金競爭時較少顧慮金融風(fēng)險隱患，金融競爭行為的利益與責(zé)任嚴(yán)重錯配。中國金融制度的顯性集權(quán)隱性分權(quán)特征，不僅成為地方政府干預(yù)或影響銀行經(jīng)營爭奪投資資金的便利，也成為商業(yè)銀行假借政策發(fā)生道德風(fēng)險提供了便利。銀行在吸收存款環(huán)節(jié)不會承擔(dān)什么風(fēng)險，風(fēng)險在于籌集資金后不圍繞風(fēng)險與收益平衡規(guī)則規(guī)范投資，形成了政治干預(yù)下的項目風(fēng)險、趨利避害下的管理風(fēng)險、信貸管理過程的操作風(fēng)險、政治掩蓋下的職務(wù)欺詐風(fēng)險等。財政分權(quán)與金融分權(quán)的不一致性一定程度上在不斷醞釀著金融風(fēng)險的產(chǎn)生和聚集。

二、來自宏觀政策和省際兩個層面的實證

金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)與財政分權(quán)的不一致性造成金融風(fēng)險可以從宏觀國家層面和中觀省際層面進行實證。從宏觀政策層面觀察：政府財政支出波動通過對基礎(chǔ)貨幣變動、再貼現(xiàn)規(guī)模變動、公開市場拆借規(guī)模變動產(chǎn)生顯著的沖擊效應(yīng)，進而對銀行信貸、通貨膨脹等產(chǎn)生顯著影響，財政對金融的沖擊表現(xiàn)為金融膨脹和通貨膨脹。中國15年來的月度數(shù)據(jù)表明，財政支出波動與金融波動之間存在密切的周期聯(lián)動關(guān)系，對金融運行具有明顯的沖擊效應(yīng)。從省級經(jīng)濟運行的實際數(shù)據(jù)證明：財政與金融成為地方經(jīng)濟增長框架下兩個具有一定轉(zhuǎn)化性的資金工具，財政分權(quán)制度必然影響金融分權(quán)制度；在金融收益與風(fēng)險不對等條件下，中央對地方問責(zé)有限的分權(quán)，進一步擴大了地方政府的自主行為空間，地方政府則以本區(qū)經(jīng)濟利益目標(biāo)為核心、權(quán)力影響大小為半徑，從財政資金向銀行貸款等金融資源進行圈層式經(jīng)濟擴張，并引發(fā)多種財政、金融風(fēng)險。顯性集權(quán)隱性分權(quán)的金融制度使地方將相關(guān)風(fēng)險包袱甩給國家，誘使金融風(fēng)險不斷醞釀和積累。隨著金融風(fēng)險的聚集和積累，在外部沖擊或?qū)嶓w經(jīng)濟沖擊的情況下，金融危機爆發(fā)概率加大。中央銀行為防控危機爆發(fā)和蔓延提前實施救助，從而形成風(fēng)險沖動風(fēng)險擴張風(fēng)險惡化風(fēng)險救助的金融波動周期。

通過理論分析和實證研究，主要問題可以總結(jié)為三個：一是財政分權(quán)與投資擴張背景下，地方政府利用金融自由化、金融創(chuàng)新趨勢和涌現(xiàn)的新型金融機構(gòu)，以及現(xiàn)有金融監(jiān)管體系形成的監(jiān)管真空，在積極影響傳統(tǒng)信貸資源的同時拓展多種形式的融資工具，造成信用風(fēng)險和流動性風(fēng)險加劇。二是金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)造成地方政府的金融風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任邊界模糊，地方政府將競爭金融資源、信用透支的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給國家，金融震蕩加劇。三是金融顯性集權(quán)隱性分權(quán)下金融市場層次單一，上市企業(yè)具有信息優(yōu)勢和高風(fēng)險資產(chǎn)投資傾向，易形成資產(chǎn)泡沫；當(dāng)金融市場泡沫積累到一定程度，企業(yè)的投資者和委托人也具有激勵企業(yè)管理層過度冒險的傾向。四是現(xiàn)有國家與地方的金融監(jiān)管部門不對應(yīng)、不銜接，地方金融機構(gòu)的管理部門較多，且不規(guī)范、相互割據(jù)，造成多龍治水要么無人問津、要么多頭監(jiān)管。審慎監(jiān)管不能準(zhǔn)確及時監(jiān)測金融機構(gòu)日常風(fēng)險，最后貸款人又必須對問題機構(gòu)進行金融救助，兩者進一步縱容了地方政府的風(fēng)險行為和擴張。

三、金融體系改革建議

根據(jù)改革發(fā)展方向，地方金融體系改革實質(zhì)上是完善國家金融體系。國家金融體系改革原則至少包括三個：一是鼓勵金融機構(gòu)能夠控制自身風(fēng)險的情況下自由發(fā)展，實現(xiàn)金融體系與實體經(jīng)濟融合的多元化、自由化發(fā)展。二是明確地方政府在利用金融資源時的風(fēng)險責(zé)任，權(quán)力與責(zé)任對等。三是簡化監(jiān)管部門和監(jiān)管程序，提高監(jiān)管能力和監(jiān)管效率。圍繞鼓勵創(chuàng)新、控制風(fēng)險、提高效率的原則，從以下三個方面完善現(xiàn)有的地方金融體系、改進國家的金融體系結(jié)構(gòu)。

（一）基于金融適度分權(quán)的地方金融市場體系

構(gòu)建分層金融市場，鼓勵滿足條件的地方政府債券、企業(yè)公司債券、公司融資票據(jù)、股票等金融工具在區(qū)域性資本市場進行交易，當(dāng)企業(yè)、政府滿足一定資信后，再到全國性資本市場進行交易。這樣不僅可以鼓勵當(dāng)?shù)厝耸占��?dāng)?shù)仄髽I(yè)、政府信息，解決信息不對稱問題，而且可以解決資金困難但很有競爭實力企業(yè)的融資困境，并將風(fēng)險限于地方區(qū)域內(nèi)。同時，也將資金分流，避免資金投資渠道單一，要么在全國性的金融市場跟風(fēng)投資，要么投資本地房產(chǎn)，緩解了房地產(chǎn)泡沫壓力和區(qū)域金融風(fēng)險。

（二）基于金融適度分權(quán)的地方金融機構(gòu)體系

為了促進我國金融機構(gòu)體系健康發(fā)展，地方性金融機構(gòu)體系的市場定位應(yīng)立足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展情況和金融服務(wù)需求水平，在分析當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)金融需求難題的基礎(chǔ)上，建立地方性銀行機構(gòu)、證券機構(gòu)和保險機構(gòu)，首先填補現(xiàn)有金融體系服務(wù)的空缺，發(fā)展到一定程度再與全國性金融機構(gòu)的分支進行業(yè)務(wù)競爭。現(xiàn)有的各省農(nóng)村信用合作聯(lián)社、城市商業(yè)銀行等，基本體現(xiàn)了這一定位和后期發(fā)展路徑。在此基礎(chǔ)上，可以鼓勵社區(qū)銀行等小型銀行的建設(shè)。同時，根據(jù)地方金融市場發(fā)展需要，應(yīng)配套批設(shè)地方性證券、基金公司，但其資格由地方政府管理，根據(jù)其資格約束其經(jīng)營權(quán)限只能適用地方性金融市場。

（三）基于地方金融安全和金融監(jiān)管適度分權(quán)的地方金融管理體系

根據(jù)分層金融市場上金融機構(gòu)類型，建立開展金融適度分權(quán)監(jiān)管�；�本內(nèi)容包括四個方面：監(jiān)管模式、分工邊界、評估督促和風(fēng)險分擔(dān)。首先，在監(jiān)管模式上，根據(jù)其功能，只要具有金融實質(zhì)和金融功能的企業(yè)都應(yīng)該納入監(jiān)管，并根據(jù)功能和風(fēng)險確定監(jiān)管方法和標(biāo)準(zhǔn)。其次，明確中央與地方的金融日常經(jīng)營的審慎監(jiān)管邊界。地方政府對區(qū)域金融市場監(jiān)管具有第一責(zé)任。中央政府對全國性金融市場監(jiān)管具有第一責(zé)任。成立職責(zé)明確的地方金融監(jiān)管部門，接受中央金融監(jiān)管部門政策指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理，并向中央金融監(jiān)管部門分支機構(gòu)報告金融信息。第三，由中央金融監(jiān)管部門牽頭、隨機抽調(diào)其他地方中央金融監(jiān)管部門分支機構(gòu)成員組成地方金融風(fēng)險評估組織，指導(dǎo)督促地方金融監(jiān)管部門提高監(jiān)管能力、關(guān)注地方重點金融風(fēng)險、制定風(fēng)險防范和化解方案，將地方金融風(fēng)險納入國家金融體系的風(fēng)險評估、綜合判定金融的系統(tǒng)性風(fēng)險和區(qū)域性風(fēng)險，并根據(jù)風(fēng)險狀況和演化趨勢制定防控措施。第四，遵循收益與責(zé)任對等、降低地方政府冒險沖動和成本轉(zhuǎn)嫁預(yù)期的原則，進行地方金融風(fēng)險救助。