前　　言

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期和城市化高速發(fā)展階段，城市人口正以每年1000多萬(wàn)的速度增長(zhǎng)，且出現(xiàn)了城市規(guī)模越大、人口增長(zhǎng)越快的現(xiàn)象。根據(jù)中國(guó)新的城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)，截至2013年，全國(guó)城區(qū)人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市已有7個(gè)。大城市人口規(guī)模的快速膨脹，一方面為城市發(fā)展帶來(lái)了人力資源，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展；另一方面，人口的急劇增加，使得大城市尤其是超大城市的公共服務(wù)和社會(huì)管理壓力不斷加大，交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源供給困難等所謂“城市病”在超大城市普現(xiàn)。如何進(jìn)行超大城市人口的宏觀調(diào)控并有效治理“城市病”，是中國(guó)城市必須面對(duì)和解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
然而，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)對(duì)超大城市人口規(guī)模的控制以及“城市病”的治理都難言有效。例如，北京、上海等大城市，實(shí)際的人口規(guī)�？偸浅�前大幅突破城市規(guī)劃所設(shè)定的人口目標(biāo)，以致各種生產(chǎn)和生活設(shè)施難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，“城市病”問(wèn)題日益突出。大城市尤其是超大城市是不是一定會(huì)得“病”，“城市病”是否主要因?yàn)槿藵M為患。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“城市病”不是內(nèi)生的，與城市人口規(guī)模有相關(guān)性但并非因果關(guān)系。大城市的確人多，但不一定“滿”，更不一定“為患”。那么，為什么超大城市人口規(guī)劃目標(biāo)會(huì)出現(xiàn)“屢設(shè)屢破”的局面？究竟該如何看待城市人口承載力？“城市病”的制度成因是什么？如何緩解“城市病”？本書(shū)以上述四個(gè)問(wèn)題為線索，通過(guò)理論基礎(chǔ)、制度分析與專題報(bào)告三個(gè)篇章對(duì)中國(guó)超大城市人口調(diào)控與“城市病”進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，這三個(gè)篇章的邏輯線索和內(nèi)容結(jié)構(gòu)如圖0-1所示。
一　“城市病”是因?yàn)椤叭藵M為患”嗎
一提起“城市病”，大多數(shù)管理者和居民會(huì)認(rèn)為造成大城市“城市病”嚴(yán)重的原因是人滿為患，所以削減人口總量應(yīng)當(dāng)是解決“城市病”的首要對(duì)策。事實(shí)上，人口總量控制一直是各超大城市總體規(guī)劃中的重要內(nèi)容，然而結(jié)果卻是諸多大城市發(fā)展規(guī)劃中的人口上限“屢設(shè)屢破”。以北京為例，其人口規(guī)劃已經(jīng)陷入一個(gè)“屢設(shè)屢破”的怪圈。早在1983年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)�？刂圃�1000萬(wàn)人左右”。僅僅3年后，北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬(wàn)；1993年批復(fù)通過(guò)的《北京城市總體規(guī)劃(1991—2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬(wàn)左右，事實(shí)是，以統(tǒng)計(jì)結(jié)果“不完全”著稱的2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬(wàn)人；2005年初國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬(wàn)，但北京市統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2009年末，北京市常住人口為1755萬(wàn)人。盡管這一數(shù)字比北京市人大常委會(huì)“合理調(diào)控城市人口規(guī)�！睂ｎ}調(diào)研組所公布的1972萬(wàn)人少217萬(wàn)多人，盡管2008年奧運(yùn)會(huì)前摸底排查時(shí)北京的流動(dòng)人口已經(jīng)超過(guò)850萬(wàn)（加上戶籍人口，當(dāng)時(shí)北京的常住人口實(shí)際已經(jīng)超過(guò)2100萬(wàn)），但無(wú)論基于什么渠道的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，《北京城市總體規(guī)劃(2004—2020)》所確定的2020年北京常住人口控制在1800萬(wàn)的目標(biāo)早已是“明日黃花”。北京市也早就出臺(tái)了控制人口總體規(guī)模的多項(xiàng)政策，例如對(duì)戶籍人口遷移進(jìn)行嚴(yán)格限制、對(duì)外來(lái)人口實(shí)行總量控制、限制外地勞動(dòng)力的就業(yè)工種、以房管人等措施，但這些手段都沒(méi)能收到應(yīng)有的效果。盡管如此，總量控制依然是人口調(diào)控中的重要內(nèi)容。
盡管北京市過(guò)去人口調(diào)控的效果并不佳，但應(yīng)該看到，2000萬(wàn)人口不僅沒(méi)使北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)根本性問(wèn)題，更未出現(xiàn)某些人危言聳聽(tīng)的“生態(tài)災(zāi)難”，相反，北京的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已經(jīng)大大高于提出人口控制目標(biāo)和最大人口容量時(shí)的水平，人居環(huán)境改善，居民物質(zhì)和精神生活需求得到滿足。誠(chéng)然，我們不否認(rèn)，如果只比較資源環(huán)境方面的因素，北京的宜居水平橫向來(lái)看有待提高，但不可否認(rèn)，縱向來(lái)看北京的宜居水平顯著提高。而且，北京確定建設(shè)宜居城市的目標(biāo)是在政府有比較清楚的管制目標(biāo)、比較有力的管制手段情況下，是在北京房?jī)r(jià)高、生活成本較高情況下，是在這20年來(lái)北京人口仍然顯著超過(guò)規(guī)劃增長(zhǎng)且勢(shì)頭并未減弱的情況下提出的（蘇楊、王宇成，2011）。這種理論與現(xiàn)實(shí)之間的巨大差異，亟須對(duì)“城市病”，人口調(diào)控和城市人口承載力重新認(rèn)識(shí)。
之所以長(zhǎng)期以來(lái)人口調(diào)控的中心都集中在總量調(diào)控上，很大原因在于既往城市人口承載力研究有意無(wú)意地低估了技術(shù)、制度創(chuàng)新和管理手段進(jìn)步對(duì)城市人口承載力的動(dòng)態(tài)影響。由于各項(xiàng)研究和現(xiàn)實(shí)政策制定過(guò)程中，忽視了城市人口承載力是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，中國(guó)城市人口發(fā)展規(guī)劃形成了“步步為營(yíng)、節(jié)節(jié)敗退”的尷尬局面。事實(shí)上，只要措施得當(dāng)，資源環(huán)境等對(duì)城市人口承載力的約束是可以破解的。這也是由資源環(huán)境因素所確定的人口數(shù)量“屢設(shè)屢破”的重要原因。而數(shù)量問(wèn)題尤其是總量問(wèn)題并不是導(dǎo)致中國(guó)超大城市“城市病”嚴(yán)重的主要問(wèn)題，人口分布和結(jié)構(gòu)的不合理才是需要解決的首要問(wèn)題。如果各超大城市能夠通過(guò)正確的城市發(fā)展方式和城市規(guī)劃降低中心城區(qū)的人口密度，形成組團(tuán)式發(fā)展，且各組團(tuán)具有相對(duì)完整的功能，改善人口布局和人口結(jié)構(gòu)，則其人口調(diào)控中，總量問(wèn)題也將不會(huì)成為首要問(wèn)題。目前北京市正在進(jìn)行的非首都功能疏解正是對(duì)人口分布與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。因此，緩解“城市病”需要正確認(rèn)識(shí)“城市病”產(chǎn)生的病因，而要正確認(rèn)識(shí)其病因，需要首先正確認(rèn)識(shí)城市人口承載力。只有從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度認(rèn)識(shí)城市人口承載力及其影響因素，才可能解釋理論與實(shí)踐中的差異，梳理出兼具合理性和可行性的城市人口調(diào)控與“城市病”緩解思路，從政府管理角度使大城市的人口集聚興利除弊。
二　如何看待城市人口承載力
從人口承載力研究屢屢并被證偽的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，既往研究的出發(fā)點(diǎn)和技術(shù)路線存在較大弊端：相關(guān)研究多是靜態(tài)的分析模式，即從靜態(tài)角度解釋封閉系統(tǒng)中自然資源（尤其是水資源）及其對(duì)人口的影響，忽視了開(kāi)放系統(tǒng)中資源利用總量的可調(diào)性和資源使用效率的較大彈性，尤其是忽略了資源（這里主要指水資源，因?yàn)椤八�資源短板”理論是相關(guān)研究的主流思路）使用效率可以通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而有較大提高（如相同數(shù)量的水資源、土地資源所能夠承載的人口數(shù)量是有較大差距的，這會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化以及技術(shù)的進(jìn)步而不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整）。因此，本書(shū)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的研究視角，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度入手研究城市人口承載力：提出以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是城市人口承載力的直接影響因素，其他因素作為經(jīng)濟(jì)因素的成本要素間接影響著城市人口承載力。這一觀點(diǎn)可以通過(guò)數(shù)理模型進(jìn)行論證，還可以通過(guò)國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行驗(yàn)證。我們首先利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了城市人口承載力模型并以北京為例進(jìn)行了仿真分析，證偽了“資源短板理論”，并論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素直接影響了城市人口承載力，而自然資源、公共設(shè)施等只是間接影響因素。
為了對(duì)國(guó)內(nèi)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行分析，我們構(gòu)建了“區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)”（簡(jiǎn)稱HD值）來(lái)驗(yàn)證中國(guó)經(jīng)濟(jì)—人口的分布狀況。通過(guò)對(duì)中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口協(xié)調(diào)度的計(jì)算，并與其他國(guó)家進(jìn)行比較，我們發(fā)現(xiàn)以下三個(gè)問(wèn)題。第一，從總量上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)人口數(shù)量較多，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口數(shù)量相對(duì)較少。這從一個(gè)側(cè)面論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素才是決定城市人口承載力的直接因素。第二，近年來(lái)隨著中國(guó)產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí)，中國(guó)“HD值”有所減小，經(jīng)濟(jì)—人口之間的協(xié)調(diào)程度在緩慢提高，但應(yīng)該看到，目前的經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)程度提高的幅度還較小，人口分布與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布之間仍然存在明顯差距，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和區(qū)域人均收入差距仍然較大。第三，與一些發(fā)達(dá)國(guó)家和其他發(fā)展中國(guó)家相比，中國(guó)經(jīng)濟(jì)—人口分布不協(xié)調(diào)度較高，如果用能夠充分享受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展成果的戶籍人口數(shù)代入計(jì)算的話這種不協(xié)調(diào)度還會(huì)更高。
從理論角度而言，中國(guó)這種明顯的不協(xié)調(diào)與戶籍等人口流動(dòng)的社會(huì)管理制度限制有關(guān)，也與公共服務(wù)這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享機(jī)制不健全有關(guān)，但歸根結(jié)底與發(fā)展方式有關(guān)。城市人口承載力的決定因素是以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素，而區(qū)域的就業(yè)狀況主要取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和結(jié)構(gòu)所決定的就業(yè)狀況在一定程度上與區(qū)域發(fā)展方式密切相關(guān)。依據(jù)人口與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)關(guān)系，我們將區(qū)域發(fā)展方式分為“消費(fèi)偏好型”和“生產(chǎn)偏好型”。兩種不同的發(fā)展方式具有不同的人口狀態(tài)。區(qū)域選擇不同的發(fā)展方式，必然有不同的人口承載力。我們以繆爾達(dá)爾循環(huán)累積因果理論為基礎(chǔ)，分析了中國(guó)經(jīng)濟(jì)—人口分布較不合理的制度成因是中國(guó)不顧“以人為本”的“抄近路”發(fā)展方式，其造成經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)收益和人口系統(tǒng)福利相互轉(zhuǎn)化渠道的效率低下，并且在經(jīng)濟(jì)聚集與人口聚集之間存在制度障礙。
在此基礎(chǔ)上，我們認(rèn)為解決中國(guó)超大城市人口問(wèn)題需要在正確理解城市人口承載力的基礎(chǔ)上依靠市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)手段，從人口分布、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控。具體而言，要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；合理選擇城市發(fā)展模式，合理進(jìn)行城市規(guī)劃和公共服務(wù)設(shè)施布局；加強(qiáng)城市群建設(shè)，疏散中心城區(qū)的功能，促使產(chǎn)業(yè)集聚與人口聚集協(xié)同發(fā)展�？偠�言之，要通過(guò)市場(chǎng)手段間接調(diào)控人口，從而形成“政府調(diào)控產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)選擇崗位、個(gè)人決定去留”的調(diào)控機(jī)制。
三　中國(guó)超大城市“城市病”的制度性根源是什么
通過(guò)對(duì)城市人口承載力的分析可以得出中國(guó)超大城市“城市病”的主要原因并非人多，而是人口分布不均衡，表現(xiàn)在單個(gè)的超大城市中，通常是中心城區(qū)人口過(guò)度集聚。那么又是什么原因造成人口過(guò)度集聚從而導(dǎo)致“城市病”呢？在本書(shū)第二篇中我們對(duì)中國(guó)超大城市“城市病”的制度性根源進(jìn)行了深入研究。
要找出中國(guó)超大城市“城市病”的制度性根源，首先需要厘清“城市病”的相關(guān)基礎(chǔ)概念定義，并對(duì)“城市病”的共性規(guī)律進(jìn)行總結(jié)。從空間分布角度看，城市的主要特征是集聚，城市的各種利弊也源于集聚，城市病就是其中一弊。所謂城市�。║rban Disease），是對(duì)人口及相關(guān)發(fā)展要素向大城市過(guò)度集聚而引起的一系列社會(huì)管理和公共服務(wù)問(wèn)題的統(tǒng)稱。因?yàn)槌鞘胁〉谋憩F(xiàn)形式與城市化的階段和形式有關(guān)，在不同的國(guó)家有較大的差異，本書(shū)中的城市病必須具有針對(duì)性。我們只將與過(guò)度集聚直接相關(guān)的、發(fā)生在大城市中的社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的共性問(wèn)題，才作為“城市病”看待。根據(jù)這一判斷標(biāo)準(zhǔn)，并綜合考慮中國(guó)部分超大城市“城市病”的表現(xiàn)形式和社會(huì)反映的熱點(diǎn)，可以認(rèn)為人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難等是現(xiàn)階段中國(guó)較為突出的“城市病”。這四類城市病之間存在明顯的關(guān)聯(lián)，例如人口擁擠是其他城市病發(fā)生的重要誘因，交通擁堵是城市環(huán)境污染的重要誘因等，且這些誘因的共性都是過(guò)度的集聚。其中有些“病癥”，還因?yàn)橹袊?guó)大城市人口增長(zhǎng)的特點(diǎn)——以農(nóng)民工為主的流動(dòng)人口是主要人群——而顯著加重。至于像上學(xué)難、看病難、就業(yè)困難等問(wèn)題，并非只出現(xiàn)于城市，其主因也并非城市化帶來(lái)的過(guò)度集聚，而像安全風(fēng)險(xiǎn)增加、社會(huì)秩序惡化以及城市缺少文化特征等并非中國(guó)的城市病中引人注目的熱點(diǎn)，不是中國(guó)城市化中影響國(guó)計(jì)民生的突出問(wèn)題，也與過(guò)度集聚關(guān)系不大，所以我們不將其作為研究對(duì)象。通過(guò)文獻(xiàn)總結(jié)、數(shù)據(jù)搜集、理論分析和典型城市調(diào)研，我們認(rèn)為中國(guó)目前的城市病呈現(xiàn)三個(gè)規(guī)律。①規(guī)模越大的城市，城市病通常越全面。②城市病的惡化與城市的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模增加基本同步（交通擁擠和住房困難尤其典型），越有活力的城市，往往城市病惡化程度越嚴(yán)重。③城市病嚴(yán)重的城市，在人口方面通常有這樣的兩個(gè)特征：第一是人口快速增長(zhǎng)、大進(jìn)小出，即這些城市的流動(dòng)人口增加速度非常快（尤其最近10年），且來(lái)得多、走得少；第二是人口密度高且變動(dòng)大，尤其城市中心區(qū)人口密度大、晝夜人口密度差距大，職住分離現(xiàn)象嚴(yán)重，居民通勤時(shí)間較長(zhǎng)。這樣的規(guī)律，不僅在中國(guó)超大城市，也在一些二線城市普遍存在，這種情況顯然有制度性成因。
其次，我們分析了中國(guó)超大城市“城市病”的直接成因和制度成因。四類城市病的形成和惡化，都有其直接成因。首要的且可以作為充分條件的直接成因是大城市的人流、物流過(guò)度集聚于中心城區(qū)。這種集聚的過(guò)度包括兩方面。首先，從客觀情況來(lái)看，大城市的功能在行政力量的支持下過(guò)于集中，且經(jīng)濟(jì)功能受到突出的關(guān)注。這種情況下，大城市更易集中優(yōu)質(zhì)資源（就業(yè)和公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)資源過(guò)于集中），城市發(fā)展條件更好，對(duì)應(yīng)的，其居民（包括城市中的流動(dòng)人口）的個(gè)人發(fā)展條件也更好，因此，客觀和主觀的選擇都使大城市相對(duì)中小城市發(fā)展速度更快、集聚人口的速度更快。這種可能超過(guò)城市社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的人口集中也帶動(dòng)了物流（包括車流）和污染物的集中，交通擁堵和環(huán)境污染在所難免，還顯著加大了住房改善的難度；而且，中國(guó)很多超大城市的規(guī)劃和建設(shè)還出現(xiàn)了偏頗：?jiǎn)沃行牟季帧ⅰ皵偞箫灐笔桨l(fā)展，優(yōu)質(zhì)資源過(guò)分集中于中心城區(qū)。這樣，本來(lái)就龐大的人流還集中于中心城區(qū)或在外圍居住區(qū)和中心城區(qū)之間進(jìn)行潮汐式通勤，這種情況下，無(wú)論采用何種方式、何種水平的城市管理都難以避免人口擁擠、交通擁堵和環(huán)境污染。其次的直接成因是城市政府在發(fā)展中有要“人手”不要“人口”的傾向，且在城市發(fā)展規(guī)劃中將建成區(qū)中居住用地比重壓低。但中國(guó)的特點(diǎn)是以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口是大城市人口增長(zhǎng)主力，且有大量城市低收入戶籍人口仍未滿足體面住房的需求，這種情況顯然顯著加大了住房困難的程度。
深入分析后，可以發(fā)現(xiàn)這些直接成因中有的與管理水平不高有關(guān)，但更多的是由更深層的制度成因?qū)е�。在�?dāng)前中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府依然對(duì)資源配置發(fā)揮著重要的主導(dǎo)作用，因此對(duì)于城市的發(fā)展，城市政府同樣發(fā)揮著主導(dǎo)作用。而那些制度成因則通過(guò)影響城市政府的行為方式，誘致了上述直接成因。以超大城市的人流、物流過(guò)度集中于中心城區(qū)這一直接成因?yàn)槔�，其背后的制度成因就包括：偏重于�?jīng)濟(jì)指標(biāo)的政績(jī)考核體系使得城市政府不顧各項(xiàng)功能已經(jīng)高度集中的現(xiàn)實(shí)，依然熱衷于吸引大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的落戶，拒絕產(chǎn)業(yè)功能的向外轉(zhuǎn)移；以企業(yè)相關(guān)稅收為主要收入來(lái)源的稅制結(jié)構(gòu)，也使城市政府為擴(kuò)大稅源而千方百計(jì)招商引資。這些，都使得大城市政府仍然致力于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，使大城市在人口擁擠的情況下仍然吸引大量就業(yè)人群。而地方政府事權(quán)與財(cái)力不相匹配，使得城市政府千方百計(jì)地尋求稅收以外的收入來(lái)源，“城市經(jīng)營(yíng)”大行其道，且在城市的危舊房改造工作中，片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資金的自我平衡甚至追求盈利，導(dǎo)致高強(qiáng)度的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)進(jìn)一步向老城區(qū)聚集。這些，都使得城市中心區(qū)人口很難疏散。
中國(guó)超大城市“城市病”的直接成因和制度性根源，可以用圖0-2來(lái)總結(jié)。
基于制度成因，我們提出緩解中國(guó)超大城市“城市病”的對(duì)策，以對(duì)“城市病”治本：改革政績(jī)考核體系，改革財(cái)稅體制，改革土地管理制度，改革規(guī)劃管理體制，在若干方面調(diào)整上下級(jí)政府關(guān)系。之所以要從制度成因而非直接成因著手，是因?yàn)槟壳爸袊?guó)各類城市所采取的新城建設(shè)、限制老城區(qū)人口流入、增加公共交通設(shè)施、車輛限行限購(gòu)、建設(shè)郊區(qū)的新住宅區(qū)和保障房等措施，其“療效”并不顯著。這是因?yàn)闆](méi)有體制機(jī)制的統(tǒng)籌改革，即便地方政府強(qiáng)力推動(dòng)多中心、組團(tuán)式發(fā)展，也難以形成對(duì)老城區(qū)的強(qiáng)力分流，也難以緩解過(guò)度集聚。
四　北京市如何緩解“城市病”
北京是中國(guó)超大城市中“城市病”*為典型和嚴(yán)重的城市，其“城市病”的治理對(duì)其他超大城市具有重要的借鑒意義。為此，本書(shū)以“從人口分布的不均衡性看北京‘城市病’”，“北京市人口總量調(diào)控合理性分析及人口承載力匡算”，“北京城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式”，“北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案”為題設(shè)置了四個(gè)專題報(bào)告，論述北京市如何進(jìn)行人口調(diào)控與“城市病”治理。通過(guò)專題報(bào)告一和專題報(bào)告二論證北京從全行政區(qū)來(lái)看人不滿但擠，還有能力在調(diào)整城市尤其是新城的空間布局和功能配置后吸納更多人口，但北京必須通過(guò)城市副中心發(fā)展統(tǒng)籌調(diào)整人口和產(chǎn)業(yè)布局、實(shí)現(xiàn)組團(tuán)內(nèi)的產(chǎn)城融合發(fā)展（主要通過(guò)專題報(bào)告三分析），并且要建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，研究提出先行先試的重大改革政策和措施，加速北京城市副中心建設(shè)進(jìn)度，提升建設(shè)質(zhì)量（主要通過(guò)專題報(bào)告四分析）。
以城市人口承載力的理論方法為基礎(chǔ)，我們首先在專題報(bào)告一中分析了北京市人口分布的不平衡性。通過(guò)理論分析和經(jīng)驗(yàn)借鑒，可以認(rèn)識(shí)到北京城市發(fā)展中的諸多問(wèn)題（包括城市病），主要是因?yàn)橹行某菂^(qū)的人擠為患而非全行政區(qū)的人滿為患。北京市的HD指數(shù)自2001年以來(lái)不斷提高，人口分布和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分布存在明顯差距。北京市人口分布之所以如此不均衡，主要在于不合理的城市發(fā)展方式和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源分布不均衡。在認(rèn)識(shí)到北京“不滿”的情況下，北京人口調(diào)控和“城市病”治理的最重要措施是改變?nèi)丝诘姆植紶顩r（包括晝夜間的流動(dòng)狀況），其手段主要是“以業(yè)控人”。其中，以產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)整為主，戶籍管理、入學(xué)資格等社會(huì)政策配合。這個(gè)調(diào)整方向?qū)嶋H上已經(jīng)成為政府共識(shí)，但在具體的調(diào)整重點(diǎn)、調(diào)整方法和未來(lái)布局上，還有大量工作需要做。
在本書(shū)第一篇城市人口承載力的理論中，我們分析了既有人口承載力研究存在的弊端，并論證了城市人口承載力的動(dòng)態(tài)性和彈性。在專題報(bào)告二中，我們依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論從另一角度分析了習(xí)慣認(rèn)為的北京市人口承載力的“短板”約束，認(rèn)為所謂資源短板約束是存在較大彈性的，而北京的水資源和土地資源可以合理承載超過(guò)3000萬(wàn)人，從而對(duì)第一篇的理論基礎(chǔ)研究形成有益的補(bǔ)充。據(jù)此，北京市現(xiàn)有的人口總量規(guī)模調(diào)控不一定合理，但人口分布和結(jié)構(gòu)調(diào)控殊為重要。也因此，盡快啟動(dòng)北京城市副中心建設(shè)殊為必要。
專題報(bào)告三重點(diǎn)論述了北京市城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式。2015年4月30日，中央審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》�！毒V要》指出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國(guó)家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能。城市副中心的建設(shè)是有序疏解北京非首都功能，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要路徑。專題報(bào)告三從城市副中心的內(nèi)涵入手，深入分析了不同形態(tài)城市副中心的含義與特征以及城市副中心建設(shè)的必要性，提出北京副中心城市應(yīng)是以現(xiàn)有基礎(chǔ)為重要依托、以軌道交通和大運(yùn)量交通為紐帶、以明確的生態(tài)區(qū)域?yàn)榻缦薜摹⒐δ芡暾�、組團(tuán)式布局的新城市。通過(guò)建立單純考慮區(qū)域發(fā)展和主要考慮為北京“分憂”的兩套指標(biāo)體系對(duì)哪座新城適宜作為北京城市副中心建設(shè)的起步區(qū)進(jìn)行了定量研究。結(jié)果顯示，雖然通州發(fā)展基礎(chǔ)有薄弱之處，但在截留人口、與北京周邊其他新城，以及對(duì)接天津、河北等方面具有較明顯優(yōu)勢(shì)，北京副中心城市建設(shè)應(yīng)優(yōu)先從通州入手。在此基礎(chǔ)上，我們提出未來(lái)通州城市副中心的建設(shè)發(fā)展應(yīng)緊緊圍繞京津冀一體化、北京城市發(fā)展需求，加強(qiáng)城市要素集聚能力，加快吸引中心城區(qū)人口、功能疏解，提升城市綜合實(shí)力，推動(dòng)北京副中心城市成為大首都城市群體系中北京輻射河北東部、天津武清等區(qū)域的重要節(jié)點(diǎn)城市，成為首都區(qū)域功能的重要承載地，成為功能完備的區(qū)域現(xiàn)代化大城市。
專題報(bào)告四研究了北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)總體方案。城市副中心的發(fā)展對(duì)于北京非首都功能的疏解和京津冀的協(xié)同發(fā)展具有重要作用。作為北京城市副中心所在地，通州區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，完成目標(biāo)面臨一系列困難，亟待從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面打破桎梏，建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，研究提出先行先試的重大改革政策和措施，是加速北京城市副中心建設(shè)進(jìn)度，提升建設(shè)質(zhì)量的重要保障。本專題報(bào)告分析了建設(shè)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的必要性，通過(guò)總結(jié)城市副中心的發(fā)展現(xiàn)狀找出其存在的問(wèn)題，提出了北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的總體目標(biāo)和實(shí)施范圍。在此基礎(chǔ)上，提出了改革副中心行政管理設(shè)置、統(tǒng)籌規(guī)劃體系改革、推進(jìn)生態(tài)文明制度改革、優(yōu)化社會(huì)治理方式、破解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展制約、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式以及創(chuàng)新城市群協(xié)同發(fā)展模式等七方面的重點(diǎn)改革措施。專題報(bào)告四還設(shè)有附件，總結(jié)了城市副中心建設(shè)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，以對(duì)北京城市副中心綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。
根據(jù)我們的研究，北京市目前對(duì)人口規(guī)模的調(diào)控和“城市病”的治理政策有些是可行的，并且直接應(yīng)用了我們的研究成果。比如，城市副中心的建設(shè)和相關(guān)單位向通州區(qū)的搬遷。我們認(rèn)為要加快城市副中心的建設(shè)，在相關(guān)成果“北京市城市副中心的概念、選址和發(fā)展模式”中提出了城市副中心發(fā)展的政策建議，這些政策建議已被通州區(qū)發(fā)展改革委采納。又如，京津冀的一體化發(fā)展已成為重大國(guó)家戰(zhàn)略，并且核心是有序疏解北京非首都功能。我們?cè)?014年發(fā)表的論文《京津冀城市群一體化發(fā)展應(yīng)成為國(guó)家戰(zhàn)略》中，詳細(xì)論述了北京與京津冀的城市群的關(guān)系以及京津冀城市群一體化的發(fā)展。然而，有些措施是與我們的理論分析相悖的。比如，北京市確定了新的人口控制規(guī)模目標(biāo)，即到2020年，北京人口總量將控制在2300萬(wàn)人。北京市政府采用了一些行政手段調(diào)控人口，并與各區(qū)縣簽訂了人口調(diào)控目標(biāo)責(zé)任書(shū)。這顯然與我們提出的“依靠市場(chǎng)手段和經(jīng)濟(jì)手段，從人口分布、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上進(jìn)行優(yōu)化調(diào)控”相違背。而且這次新的人口規(guī)模目標(biāo)依然是根據(jù)水資源的承載力所確定。不僅如此，如果通州區(qū)與其他區(qū)縣一樣履行人口規(guī)模控制目標(biāo)，沒(méi)有差異性的話，會(huì)使副中心開(kāi)發(fā)建設(shè)面臨一定困難。
五　本書(shū)的創(chuàng)新之處與不足之處
在第一篇理論基礎(chǔ)和第二篇制度分析中，我們發(fā)現(xiàn)從理論到制度層面存在四個(gè)研究難點(diǎn)，針對(duì)這些難點(diǎn)，我們?cè)诰唧w研究中進(jìn)行了力所能及的創(chuàng)新。①城市人口承載力影響因素的數(shù)理論證和實(shí)證分析。我們利用生產(chǎn)函數(shù)構(gòu)建了城市人口承載力模型并以北京為例進(jìn)行了仿真分析，論證了以就業(yè)為主的經(jīng)濟(jì)因素是城市人口承載力的直接影響因素，而自然資源、公共設(shè)施等只是間接影響因素。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)構(gòu)建“區(qū)域經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)偏離度指數(shù)”（簡(jiǎn)稱HD值）驗(yàn)證了中國(guó)經(jīng)濟(jì)—人口的分布狀況。②界定了中國(guó)城市病的外延。城市病是公眾話題，但也因此缺少界定，成為一個(gè)無(wú)邊無(wú)際的概念筐。如果將媒體中貼上城市病標(biāo)簽的問(wèn)題都研究，既不合理也不可行：多數(shù)問(wèn)題并非因?yàn)槌鞘屑�聚帶�?lái)且只發(fā)生在城市。為此，我們明確了邊界：只研究人口擁擠、交通擁堵、環(huán)境污染、住房困難四類城市病。③從體制機(jī)制層次分析城市病成因，并區(qū)分了“城市病”的問(wèn)題、直接成因和制度成因。我們認(rèn)為，問(wèn)題應(yīng)是表面上的、現(xiàn)象層面的，是公眾能直觀看到和感受到的“最終”事實(shí)，而非導(dǎo)致這些“最終”事實(shí)出現(xiàn)的各種因素。據(jù)此思路，本書(shū)中的“城市病”問(wèn)題僅指一種狀態(tài)的描述（如人口擁擠、環(huán)境污染）或某方面公共服務(wù)或社會(huì)管理的不足（如交通擁堵、住房困難），導(dǎo)致這些問(wèn)題出現(xiàn)的，則稱為成因（又根據(jù)對(duì)問(wèn)題作用因素的直接性，分為直接成因和制度成因）。④有若干技術(shù)創(chuàng)新。例如，城市的人口密度是常用的反映人口擁擠的指標(biāo)，但因?yàn)橹袊?guó)的城市是行政區(qū)、并非真正的城市，這就使獲得有可比性的數(shù)據(jù)異常艱難。理論上，對(duì)單中心城市而言（中國(guó)大多數(shù)大城市是單中心城市），城市中心城區(qū)的建成區(qū)內(nèi)的常住人口除以中心城區(qū)的建成區(qū)面積才是城市病角度的城市人口密度，但中心城區(qū)的建成區(qū)到底有多少常住人口？這是一個(gè)常規(guī)統(tǒng)計(jì)口徑所沒(méi)有的數(shù)字。于是，我們只好這樣估算：將一個(gè)城市的常住人口（減去本地戶籍農(nóng)業(yè)人口）除以建成區(qū)面積；又如，城市病嚴(yán)重程度的衡量標(biāo)準(zhǔn)。四類城市病，相關(guān)管理部門都有一些指標(biāo)來(lái)反映其嚴(yán)重程度。例如，公安交管部門用干道機(jī)動(dòng)車平均時(shí)速和擁堵路段數(shù)等來(lái)描述。但因?yàn)橐粋�(gè)城市有四類城市病，相互之間難以加總，所以我們無(wú)法進(jìn)行中國(guó)的城市病嚴(yán)重程度的城市排名，而只能根據(jù)四類城市病的一般指標(biāo)概括出了城市病的第一條規(guī)律，并據(jù)此重點(diǎn)考慮一線城市的城市病。
第三篇專題報(bào)告的分析和結(jié)論，有一些與國(guó)家的大方向和北京市的大判斷存在分歧，例如對(duì)北京人口總量和城市建成區(qū)規(guī)模的判斷；有更多與北京市的規(guī)劃和政策方向趨同，但突出了兩方面創(chuàng)新：一是重大判斷上的修正；二是方向趨同情況下落實(shí)措施或?qū)嵤┓椒ǖ膭?chuàng)新。例如，我們看到北京市民和許多領(lǐng)導(dǎo)的不滿，但也理智地分析到北京的“不滿”：目前的城市病，主要是北京建成區(qū)的人擠為患而非全行政區(qū)的人滿為患。只要新城布局得當(dāng)、功能完整，北京亞城市群完全可能在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的情況下再容納1000萬(wàn)人。又如，2015年4月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，并在《綱要》中首次提出建設(shè)北京行政副中心。2016年5月27日，中共中央政治局專題研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心，名稱最終確定為“北京城市副中心”。我們也提出了通過(guò)城市副中心建設(shè)轉(zhuǎn)變北京的城市空間布局模式的建議，但強(qiáng)調(diào)城市副中心建設(shè)需要政策配套，即包括產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)和人口的統(tǒng)籌規(guī)劃和社會(huì)管理（如戶籍政策有異，北京只能用階梯式方式吸納人口，且在具體的內(nèi)部行政區(qū)上要有差異，才能引導(dǎo)人進(jìn)入組團(tuán)）、公共服務(wù)政策配合（包括保障房預(yù)留和縮短階梯式供給的間隔等），才可能有序吸引外來(lái)人、逐漸穩(wěn)住搬遷人。2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院決定設(shè)立的雄安新區(qū)，這是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)。設(shè)立雄安新區(qū)的重要意義就在于集中疏解北京非首都功能，探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)新模式，調(diào)整優(yōu)化京津冀城市布局和空間結(jié)構(gòu)，培育創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新引擎。同時(shí)習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大戰(zhàn)略部署，規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和河北雄安新區(qū)是推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的兩項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，將形成北京新的兩翼，拓展區(qū)域發(fā)展新空間，有序疏解北京非首都功能”。由此凸顯出城市副中心的發(fā)展對(duì)于北京非首都功能的疏解和京津冀的協(xié)同發(fā)展具有重要作用。
盡管如此，本書(shū)也存在不足之處。一是在對(duì)區(qū)域人口承載力的影響因素研究中，在計(jì)算其他國(guó)家的HD指數(shù)時(shí)，由于無(wú)法獲得近幾年的數(shù)據(jù)，因此無(wú)法比較中國(guó)最近幾年經(jīng)濟(jì)—人口分布協(xié)調(diào)度與其他國(guó)家的差距是否減小。如果今后能獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，可以進(jìn)一步進(jìn)行研究。二是缺乏對(duì)不同城市“城市病”在體制機(jī)制上存在的差別的研究。對(duì)于北京、上海、深圳這樣的城市，因?yàn)槠湟?guī)劃?rùn)C(jī)制、上下級(jí)政府之間的關(guān)系等不同，因此其制度調(diào)整方案也應(yīng)當(dāng)有其個(gè)性，還應(yīng)繼續(xù)分類研究。三是對(duì)于北京非首都功能疏解的研究?jī)?nèi)容還不夠深入，這也將是我們下一步研究的重要方向。對(duì)于這些不足，我們念茲在茲，期待在后續(xù)研究中有所改進(jìn)。同時(shí)，我們也希望業(yè)內(nèi)專家、學(xué)者能夠不吝賜教。
最后，還需要對(duì)本書(shū)進(jìn)行兩方面說(shuō)明：第一，本書(shū)中的第二篇內(nèi)容是本課題組與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心城市病課題研究組合作完成；第二，本課題研究得到國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心林家彬巡視員和北京大學(xué)陸杰華教授的指導(dǎo)和支持，在此表示特別感謝。本書(shū)引用的百余篇文獻(xiàn)的作者給予了我們思路啟迪或數(shù)據(jù)資料，在此一并致謝。