以人為本，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的核心
本書編委會

新型城鎮(zhèn)化是一個既具強烈時代標簽又有鮮明中國特色的詞匯。從中央第一次正式提出將新型城鎮(zhèn)化道路作為有中國特色社會主義的重要內(nèi)容，至今已逾三年，我們能夠清楚地看到，從新型城鎮(zhèn)化理念到政策再到執(zhí)行、從理論到實踐再到理論，存在一個顯著的變化：從最初對“新型”二字的模糊認識、過往城鎮(zhèn)化模式的“慣性”前行，轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉焐鐣�各階層對“人”這一城鎮(zhèn)化核心的共識，這一共識不再是口號，而是切切實實地轉(zhuǎn)化成了行動。
改革圍繞人的核心訴求
2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。2014年在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》中，進一步明確了“以體制機制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Γ�走以人為本、四化同步、�?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。此后，全國各地紛紛出臺了一系列新型城鎮(zhèn)化相關(guān)文件措施或發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，將新型城鎮(zhèn)化作為未來一段時間的發(fā)展方向和重要工作進行總體布局。理論界圍繞城鎮(zhèn)化改革的研究和爭論如雨后春筍，實踐中出現(xiàn)了大量的、各種類型的試點、試驗。
2016年無疑是推進新型城鎮(zhèn)化改革的突破之年。2月，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，提出現(xiàn)代化城市要“讓人民生活更美好”，將有序建設(shè)、適度開發(fā)、高效運行作為城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的目標。3月，國家發(fā)改委等10部門同意90個縣（區(qū)、市）結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點。8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》，提出十條具體措施，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育、醫(yī)療保障、社會保障、就業(yè)、市民化獎勵、農(nóng)村“三權(quán)”等。10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，推出13條關(guān)系萬千農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他流動人口長遠發(fā)展的重磅措施，包括廣為關(guān)注的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制，進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系等。12月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》，將新型城鎮(zhèn)化作為重要民生工程，要求加快實施“一融雙新”工程，以促進農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)為核心，以加快新生中小城市培育發(fā)展和新型城市建設(shè)為重點，提出36條具體任務(wù)。
四川城鎮(zhèn)化發(fā)展緊跟國家步伐，并在部分領(lǐng)域先行先試。2015年2月，《四川省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》出臺。在對全省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀和態(tài)勢客觀分析的基礎(chǔ)上，提出了有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、增強城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力、改善城鄉(xiāng)居民居住條件、提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和質(zhì)量、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制等七個方面的主要任務(wù)，并在規(guī)劃、建設(shè)、戶籍制度改革等方面開展了大量的探索和實踐。在此之前，四川已經(jīng)在多個領(lǐng)域和不同地區(qū)開展工作推動人的城鎮(zhèn)化，包括為農(nóng)民工提供住房保障、打通城鄉(xiāng)戶籍邊界等。2016年12月，四川省政府常務(wù)會議原則通過《關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實施意見》，再次強調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，加快推進相關(guān)制度建設(shè)，深化關(guān)鍵領(lǐng)域改革。
然而，從以人為核心的城鎮(zhèn)化要求出發(fā)，立足于發(fā)展的現(xiàn)實，我們應(yīng)該看到四川城鎮(zhèn)化還存在較大發(fā)展空間。一是從人口社會構(gòu)成和社會關(guān)系看，全省常住人口中，高中及以上學(xué)歷的僅占25%左右；在城鎮(zhèn)內(nèi)部，人口流動不減反增，老齡化趨勢顯著，性別比相對偏低。二是從人口經(jīng)濟構(gòu)成和經(jīng)濟關(guān)系看，四川城鎮(zhèn)化率不足48%，超過4000萬人常住農(nóng)村；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.56∶1，還有380萬人處于深度貧困狀態(tài)；城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋面還有較大提升空間。三是從人口空間構(gòu)成和空間關(guān)系看，98%的城鎮(zhèn)人口居住在四川東部和南部，人口超過100萬的城市僅有3個，中小城市和小城鎮(zhèn)的人口集聚能力不足。此外，四川還存在十分復(fù)雜的歷史文化、生態(tài)依賴等問題。
從國家到地方不同層面的文件和實踐表明，新型城鎮(zhèn)化不同于中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化道路，“新”體現(xiàn)在五個方面。一是城鎮(zhèn)承載的核心從“生產(chǎn)要素”轉(zhuǎn)為“人”，更加重視人的全面發(fā)展。二是城鎮(zhèn)體系從傾向大城市轉(zhuǎn)為大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進轉(zhuǎn)變。三是城鎮(zhèn)空間布局從城市競爭型發(fā)展向城市群協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變。四是城鎮(zhèn)建設(shè)重點從單純的硬件投入向建設(shè)和管理“軟硬兼施”轉(zhuǎn)變。五是更加重視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，要求“人口城鎮(zhèn)化”和“戶籍城鎮(zhèn)化”有機統(tǒng)一。從四川城鎮(zhèn)化的復(fù)雜格局以及多元化的現(xiàn)實要求出發(fā)，以人為核心即以人的全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，包羅萬千、復(fù)雜多變的人口結(jié)構(gòu)和關(guān)系必然是四川城鎮(zhèn)化的方向、定位、思路、任務(wù)等政策措施設(shè)計和執(zhí)行的基礎(chǔ)和前提。改革在繼續(xù)，改革仍需審慎深入。
綠色發(fā)展是城市功能的新需求
城市是人類文明和智慧的結(jié)晶，是經(jīng)濟集聚和創(chuàng)新發(fā)展的重要載體，是人類得以更好地繁衍生息、持續(xù)發(fā)展的平臺。十八屆五中全會明確提出，要實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標，必須牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的“五大發(fā)展理念”，其中“綠色”是實現(xiàn)人民富裕、國家富強、中國美麗重要的協(xié)同推進方式。
當前中國正處在發(fā)展新起點上，正在由一個大國向強國蛻變，“一帶一路”的構(gòu)想與實施將西部推到了中國未來發(fā)展的前沿陣地。作為西部表現(xiàn)最為突出和最具發(fā)展?jié)摿Φ氖》�，作為全國最具生物多樣性和生態(tài)最敏感的區(qū)域之一，四川在綠色發(fā)展戰(zhàn)略中具有舉足輕重的地位。2016年7月28日，四川省委十屆八次全會通過了《關(guān)于推進綠色發(fā)展建設(shè)美麗四川的決定》（下文簡稱為《決定》），其中重點提出要樹立“以人為本、尊重自然、綠色低碳、傳承歷史”理念，建設(shè)和諧宜居、各具特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村。
正是豐富而又復(fù)雜的生態(tài)環(huán)境和資源條件造就了歷史悠久、風格多樣的四川城市。四川既有2000年歷史文化傳承與國際化大都市交相輝映的城市成都，也有充分體現(xiàn)新中國工業(yè)發(fā)展成就的城市德陽、綿陽；既有資源創(chuàng)新開發(fā)利用城市攀枝花，也有從傳統(tǒng)商貿(mào)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)快速轉(zhuǎn)型的城市南充；既有帶動貧困地區(qū)脫貧致富的山區(qū)城市巴中，也有為生態(tài)建設(shè)做出突出貢獻的低碳城市廣元，更有大量獨具民族特色的城市，如康定、馬爾康、西昌等。多元發(fā)展、繁榮共生、活力創(chuàng)新是四川的城市群像，也是西部地區(qū)和中國城市的縮影。以地理區(qū)位的空間聯(lián)系為前提，以經(jīng)濟社會和歷史文化的內(nèi)在聯(lián)系為基礎(chǔ)，四川初步形成了四個相互獨立又互促互補的城市發(fā)展群，形成了由特大型中心城市、中等城市和近2000個小城鎮(zhèn)組成的“金字塔”形城鎮(zhèn)體系。在推動人的全面發(fā)展、加快城市功能完善、推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了突出成就；在滿足群眾物質(zhì)文化需要、提升經(jīng)濟社會發(fā)展效率、創(chuàng)新資源利用和改善生態(tài)環(huán)境等方面，肩負著重大責任。
然而，值得高度重視的是，四川城鎮(zhèn)發(fā)展過程中資源緊缺和資源浪費矛盾突出、生態(tài)產(chǎn)品供給不足和環(huán)境保護較弱現(xiàn)象并存。例如土地資源，全省城市建成區(qū)面積從2010年的1629.73平方公里增加到2015年的2281.64平方公里，年均增加8%；與此同時，全省城市市轄區(qū)人口從2010年的1836.56萬人增加到2015年的2365.55萬人，年均僅增加5.8%，人口密度低于1萬/平方公里的城市有17個，超過全部城市數(shù)量的一半。又如資源利用方面，2015年全省工業(yè)廢水重復(fù)利用率為87.21%，工業(yè)固體廢物綜合利用率和工業(yè)固體廢物處置率分別為44.32%和33.91%，還有較大提升空間。再如城市空氣，全省21個市（州）城市環(huán)境空氣質(zhì)量平均達標天數(shù)比例僅為80.5%，細顆粒物（PM2.5）濃度為47微克/立方米，除甘孜、阿壩、涼山、攀枝花和廣元外，其余16個市均超標，超標倍數(shù)為0.03～1.09倍。
四川處于快速發(fā)展階段，起點低、整體發(fā)展不足是這一階段的主要特征，而生態(tài)產(chǎn)品多樣且環(huán)境優(yōu)美、資源富集且品位高是四川快速發(fā)展的巨大寶藏，如何在城鎮(zhèn)化過程中落實“五大發(fā)展理念”、反映民眾對綠色發(fā)展的急迫訴求已經(jīng)成為擺在四川各級政府和社會各階層面前的重要課題。正如《決定》中明確指出的那樣，“樹立和落實綠色發(fā)展理念、推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變已成為刻不容緩的重大歷史任務(wù)”。
國家級城市群定義西部發(fā)展格局
2016年4月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合印發(fā)《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》，文件明確提出在成渝國家重點開發(fā)區(qū)域培育發(fā)展城市群，建設(shè)具有國際競爭力的國家級城市群，這是在國家新經(jīng)濟版圖上的長遠戰(zhàn)略布局。國家級城市群和國家中心城市是在現(xiàn)有城鎮(zhèn)層級基礎(chǔ)上，對城鎮(zhèn)發(fā)展的更高要求。我國城鎮(zhèn)長期沿用行政層級的劃分方式，是改革開放以來資源快速集聚、城市規(guī)模化發(fā)展的重要原因。然而，在城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中國發(fā)展的主要空間載體的新時期，傳統(tǒng)的行政劃分方式與城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和方向存在偏差，以市場為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)形態(tài)成為發(fā)展的現(xiàn)實需求。
根據(jù)2005年出臺的《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2005～2020）》，成渝城市群被視為國家五大“核心城市群”之一，重慶和成都是重點培育和發(fā)展的區(qū)域中心城市，肩負促進區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小地區(qū)間發(fā)展水平差距的任務(wù)。11年后，包括重慶27個區(qū)（縣）以及開縣、云陽部分地區(qū)，以及四川15個市，總面積為18.5萬平方公里的地區(qū)被整體定位為引領(lǐng)西部開發(fā)開放的國家級城市群，要立足西南、輻射西北、面向歐亞，強化對“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、西部大開發(fā)等國家戰(zhàn)略的支撐作用。
就四川而言，成渝城市群包括成都、自貢、瀘州、德陽、綿陽（除北川縣、平武縣）、遂寧、內(nèi)江、樂山、南充、眉山、宜賓、廣安、達州（除萬源市）、雅安（除天全縣、寶興縣）、資陽等地市，覆蓋了四川大多數(shù)發(fā)展較為成熟的城市。從城市功能上看，成都是西部地區(qū)重要的經(jīng)濟中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對外交往中心和綜合交通樞紐，川南城鎮(zhèn)是成渝城市群南向開放、輻射黔滇的重要門戶，川東北地區(qū)包括南充、遂寧、廣安等是成渝城市群跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，達州則是成渝城市群向東開放的走廊。從城市定位上看，成都以建成國家中心城市為目標，綿陽、樂山為成都平原區(qū)域中心城市和節(jié)點城市，南充為川東北區(qū)域中心城市，瀘州、宜賓則成為川南區(qū)域中心城市，德陽、遂寧、自貢、達州、內(nèi)江、資陽、廣安、雅安是特色鮮明的重要節(jié)點城市，一批縣城和發(fā)展?jié)摿�較大的特大鎮(zhèn)是重點培育發(fā)展的小城市，與此同時，大力發(fā)展專業(yè)特色鎮(zhèn)和一般綜合性小城鎮(zhèn)。
成渝城市群及其各個城市發(fā)展的定位清晰、目標明確，然而從規(guī)劃到落地再到真正實現(xiàn)9000多萬人的新期待，其間還有相當長的一段路要走。應(yīng)高度重視四大關(guān)鍵性問題，降低城市群發(fā)展和城鎮(zhèn)化過程中的矛盾和潛在風險。第一，“城市群”不是“群”城市。城市之間以及不同城鎮(zhèn)層級之間應(yīng)該錯位發(fā)展和協(xié)調(diào)互動，而不是數(shù)個城市同質(zhì)化競爭甚至各自為政。實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)才是城市群聚發(fā)展的核心。第二，城鎮(zhèn)發(fā)展速度不應(yīng)追求所謂“奇跡”。城鎮(zhèn)是人類文明的集聚，其產(chǎn)生和發(fā)展遵循人類經(jīng)濟社會持續(xù)螺旋式進化的客觀規(guī)律，無論是物質(zhì)上資源要素集聚，還是人們心理層面的接納和期望，都需要一定的時間積累和磨合，對于國家級城市群這一重大的、整體性和長遠性的發(fā)展戰(zhàn)略，更應(yīng)具備足夠的耐心和毅力。第三，城鎮(zhèn)發(fā)展的核心詞是“效率”而不是單純的“效益”。城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在邏輯是對效率的追求，既包括投入產(chǎn)出效率，也包括資源配置效率。國際經(jīng)驗和改革開放三十余年的成果表明，市場機制是資源要素有效配置最重要的驅(qū)動。黨的十八大明確提出了“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這一判斷應(yīng)成為未來城鎮(zhèn)發(fā)展的基本思想。第四，城市需要“悉心經(jīng)營”而不是“無畏創(chuàng)造”。城市是一個有機體，具有自我生長和自我修復(fù)的頑強生命力，有獨特的性格和鮮明的特色能夠被感知，其效率性和可達性是有共同價值觀的人們的最大吸引力，應(yīng)在注重頂層設(shè)計的同時強化城市基礎(chǔ)單元（社區(qū)）塑造及其網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在抓項目引進和建設(shè)的同時強調(diào)發(fā)展環(huán)境的營造。