前　　言

擺在您面前的這本研究報告，是國家社會科學規(guī)劃一般項目“連片特困區(qū)扶貧資源配置效應與優(yōu)化機制研究”的最終研究成果。為便于大家了解有關項目研究的情況，這里簡要向讀者交待一下有關研究的背景和問題、研究過程和方法，以及研究的內(nèi)容與結論。
扶貧開發(fā)是貫穿中國現(xiàn)代化進程的重大任務，是實現(xiàn)全面建成小康社會目標需要解決的重大問題。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》將“連片特困地區(qū)”作為新十年國家扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場，意味著扶貧開發(fā)工作要更加注重片區(qū)的自我發(fā)展能力，更加注重與區(qū)域發(fā)展相結合，更加注重形成大扶貧工作格局。受力于當前精準扶貧、精準脫貧方略的指導，加之《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》出臺的影響，扶貧力度前所未有。但至2015年底，中國仍有農(nóng)村貧困人口5575萬人，其中約70%的貧困人口生活在14個連片特困區(qū)。展望未來，2020年共同富裕、全面建成小康社會目標能否如期實現(xiàn)，看點、難點和關鍵都在連片特困區(qū)。
能否實施好片區(qū)規(guī)劃、推進連片特困區(qū)扶貧開發(fā)是決定新一輪扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)成敗之舉，全方位整合扶貧資源，創(chuàng)新資源優(yōu)化配置機制，最大限度發(fā)揮扶貧資源減貧效應，提高扶貧資源配置效率是題中應有之義。扶貧資源配置既是一個理論命題，又是一個重大的現(xiàn)實問題，涉及資源配置結構、供需行為、配置成本與方式、決策機制與需求表達、配置效益與效率等多個方面，并受到政府職能、財政制度、經(jīng)濟發(fā)展水平和市場化程度等多個方面的影響與制約。本研究聚焦扶貧資源配置效率問題，以精準扶貧、精準脫貧方略為指導，借鑒要素關聯(lián)、生計空間、資源配置機制等領域分析范式，依托分屬我國不同區(qū)域的3個國定連片特困區(qū)社會經(jīng)濟調(diào)查資料，重點圍繞“扶貧開發(fā)工作重心與面臨挑戰(zhàn)、連片特困區(qū)發(fā)展邏輯、區(qū)域發(fā)展要素替代規(guī)律、扶貧配置秩序重構、要素流動促進區(qū)域發(fā)展和減貧的關系、扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展關聯(lián)效應、宏觀區(qū)域與微觀家庭扶貧資源配置效率綜合分析、脫貧人口返貧風險防范、扶貧資源傳遞過程”等主題內(nèi)容，運用競爭優(yōu)勢理論對于貧困區(qū)域發(fā)展要素配置機制與競爭優(yōu)勢獲取途徑進行分析，基于資源傳遞過程闡釋扶貧資源供需主體行為協(xié)調(diào)性和區(qū)際要素流動機制，計量分析貧困區(qū)域扶貧資源總量與配置結構及其區(qū)域發(fā)展帶動效應，明確扶貧資源配置的作用機制，評價扶貧資源配置效率，找尋影響配置效率的因素并進行制度優(yōu)化，把脈區(qū)域發(fā)展方向和貧困人口發(fā)展意愿，有針對性地提出了實現(xiàn)連片特困區(qū)區(qū)域“協(xié)同發(fā)展中減貧”的政策措施和制度保障，優(yōu)化與完善有效嵌入片區(qū)扶貧開發(fā)活動系統(tǒng)的扶貧資源精準配置機制，關注脫貧人口長遠生計保障并對脫貧人口后期扶持政策進行了完善，在此基礎上提出發(fā)展資源獲取與扶貧資源配置結構調(diào)整方面的建議，以提高扶貧資源配置效率，促進貧困區(qū)域脫貧和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，提升貧困區(qū)域發(fā)展與民眾福利水平。
從區(qū)域扶貧開發(fā)工作重心和面臨的挑戰(zhàn)上看，歷史分析貧困區(qū)域發(fā)展與扶貧行為工作重心，我國的扶貧開發(fā)歷經(jīng)1949～1978年救濟式扶貧、1978～1985年改革經(jīng)濟體制方式減貧、1986～1993年開發(fā)式扶貧、1994～2000年攻堅式扶貧、2000～2010年基本貧困消除、2011年至今的同步小康發(fā)展扶貧等階段，扶貧目標已由原來的“保生存”向“保生態(tài)，促發(fā)展，惠民生”轉(zhuǎn)變；扶貧模式亦由救濟式扶貧、普惠式扶貧向開發(fā)式扶貧、競爭式扶貧轉(zhuǎn)變，并開始跳出行政區(qū)劃間隔邁向具有區(qū)際合作效應的連片扶貧開發(fā)；扶貧工作總體呈現(xiàn)由“關注政策扶貧效果的國家導向”逐步朝著“注重外部環(huán)境改善的區(qū)域?qū)�向”直至“關注區(qū)域與貧困人口生計可持續(xù)發(fā)展的能力導向”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。當前片區(qū)扶貧乃至國家扶貧工作面臨六大挑戰(zhàn)：一是扶貧治理機構尚待完善，扶貧資源傳遞內(nèi)耗過大；二是貧困主體對接能力不足，資源配置機制亟須調(diào)整；三是普惠式扶貧政策瞄準機制存在偏差，中間力量的利益阻隔明顯；四是扶貧政策異化現(xiàn)象突出，扶貧資源邊際效益遞減；五是扶持項目權屬模糊，扶貧資源良性循環(huán)基礎薄弱；六是特殊貧困群體邊緣性特征顯著，發(fā)展不平衡帶來貧困群體社會剝奪感增強。
從連片特困區(qū)發(fā)展邏輯上看，多種致貧因素引發(fā)的貧困人口相對集中連片跡象的出現(xiàn)，使得創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制、推進連片開發(fā)扶貧，成為未來扶貧開發(fā)路徑的必然選擇。區(qū)域發(fā)展理論和空間貧困理論視角下的連片開發(fā)扶貧，應從空間上注重區(qū)域間發(fā)展資源稟賦特征與耦合，發(fā)展環(huán)境質(zhì)量整體提升，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，外界市場對接以及貧困人口賦能；從時間上促使區(qū)域系統(tǒng)朝著突破發(fā)展瓶頸、保持可持續(xù)發(fā)展狀態(tài)的方向進化；從管理體制上明晰各利益相關主體角色，協(xié)同整合，形成全方位的大扶貧格局，以促進連片開發(fā)扶貧實踐向縱深發(fā)展，提高連片開發(fā)扶貧的針對性和有效性。
從區(qū)域發(fā)展要素替代規(guī)律上看，區(qū)域發(fā)展實質(zhì)是一個生產(chǎn)要素優(yōu)化配置問題，解析復合狀態(tài)的貧困概念，貧困機制的形成正是由于要素短缺和要素組合功能長期疲軟。中國區(qū)域發(fā)展的各個階段的主導要素大致表現(xiàn)為“勞動力為主導、資本（自然資源、人造資本、資金）為主導、知識（科技、信息、管理）為主導、環(huán)境質(zhì)量為主導”逐步演替。在連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)過程中，如果對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展要素的變化沒有一個正確的預期，發(fā)展就會出現(xiàn)全局性的失誤、失衡、失效，造成發(fā)展要素資源的嚴重浪費。因此，進行貧困區(qū)域開發(fā)應從區(qū)域整體的高度認識和把握社會經(jīng)濟發(fā)展主導要素的演替規(guī)律，基于區(qū)域資源比較優(yōu)勢，準確發(fā)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展短板，重視要素流動與優(yōu)化配置，提升區(qū)域發(fā)展整體實力，惠及貧困人口脫貧致富。
從扶貧配置秩序重構方面來看，經(jīng)濟新常態(tài)下扶貧資源配置機制優(yōu)化的重心在于市場機制與行政機制的協(xié)調(diào)。政府要在社會主義市場經(jīng)濟條件下有效發(fā)揮作用必須遵守市場秩序，市場在扶貧資源配置過程中發(fā)揮決定性作用時也應該遵守政治秩序，市場機制與行政機制高效協(xié)作表現(xiàn)為良性社會運行秩序形成。要將市場機制的自由與張力、行政機制的約束與調(diào)控等功能有效發(fā)揮，明晰邊界與重建秩序是前提。本研究系統(tǒng)闡述資源配置機制演進歷程，比較分析資源配置機制作用機理，論證了作為社會發(fā)展優(yōu)先價值的秩序功能，提出了扶貧資源配置秩序重構策略：良心為本，重拾個體層面的道德理性約束；契約至上，健全組織層面的規(guī)制體系；協(xié)同參與，完善社會層面的復合治理模式。
從要素流動促進區(qū)域發(fā)展和減貧的關系上看，生產(chǎn)要素流動有助于提升資源配置效率，有助于但并不必然帶來區(qū)域發(fā)展的競爭優(yōu)勢，并有可能造成區(qū)域非均衡發(fā)展態(tài)勢，有關要素流動優(yōu)劣爭論的焦點在本質(zhì)上反映了市場經(jīng)濟體制運行與政府行政干預在要素流動這一焦點問題上的碰撞，集中反映了人力資源、資本、制度等要素配置機制及效率是制約貧困區(qū)域發(fā)展的關鍵。本研究以羅霄山片區(qū)贛州部分發(fā)展為例進行實證分析，認為在“市場主導發(fā)展資源配置”的經(jīng)濟環(huán)境下實現(xiàn)貧困區(qū)域發(fā)展在治理層面需要解決的首要問題是：明確區(qū)域生產(chǎn)要素流動及相互作用機理，通過合理的政策設計促進要素流動、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來推進貧困區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮生產(chǎn)要素流動的正向效應，依托生產(chǎn)要素流動逐漸融入高端產(chǎn)業(yè)鏈條并分享收益，從根本上改觀并建立貧困區(qū)域發(fā)展增長機制，實現(xiàn)貧困區(qū)域發(fā)展資源的優(yōu)化配置。
從扶貧資源配置與區(qū)域發(fā)展關聯(lián)效應上看，連片特困區(qū)扶貧開發(fā)作為政策設計，緣起于片區(qū)在長期發(fā)展過程中受到“貧困陷阱”與“梅佐喬諾陷阱”影響的理性判斷。本研究基于政策支持影響區(qū)域產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、區(qū)際關聯(lián)視角，選擇大興安嶺南麓山區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟）作為分析樣本，探尋連片特困區(qū)政策驅(qū)動區(qū)域發(fā)展與貧困人口脫貧的作用機理。鑒于片區(qū)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結構關聯(lián)度不高和區(qū)際經(jīng)濟差異趨高的階段性特征，研究提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展與跨域治理政策優(yōu)化建議：破除傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)黏性，提升片區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)品味；健全區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)機制，創(chuàng)新片區(qū)跨域治理機制；強化要素市場培育，提高資源配置效率，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部和諧和區(qū)域外部共生，推進片區(qū)減貧脫貧。
從扶貧資源配置效率的宏觀區(qū)域分析與微觀家庭視角綜合分析上看，經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展背景要求新時期扶貧工作應重視資源配置效率以及發(fā)展質(zhì)量的提高。鑒于當前扶貧資金額度不斷提高而減貧效率遞減等扶貧挑戰(zhàn)，本研究選擇羅霄山片區(qū)（江西贛州部分）18個縣（市、區(qū)）為分析樣本，系統(tǒng)剖析其財政扶貧資金規(guī)模與結構特征，明確影響扶貧資金減貧效應發(fā)揮的整村推進投資、產(chǎn)業(yè)扶貧投資、管理與獎勵投資等關鍵因素及影響程度；選擇烏蒙山片區(qū)（貴州遵義部分）620戶農(nóng)戶為分析樣本，著重分析農(nóng)戶家庭收入影響因素及影響程度；并通過調(diào)研訪談與觀察在把脈區(qū)域、農(nóng)戶發(fā)展意愿的基礎上，認為扶貧偏差行為的消減是提高扶貧資源配置效率的一個重要抓手，而扶貧資源配置過程中多元主體行為訴求不一致、供需對接失衡、過程管理水平不高等則是扶貧偏差行為出現(xiàn)的主要原因。
從脫貧人口返貧風險防范上看，脫貧人口的返貧問題將成為蠶食扶貧開發(fā)工作成果和阻礙扶貧目標順利實現(xiàn)的頑疾，應準確識別扶貧開發(fā)進程中脫貧人口面臨的政策性返貧、能力缺失返貧、環(huán)境返貧、發(fā)展型返貧等風險，利用“生計空間重塑”理論清晰梳理風險因素致貧機理，并在此基礎上提出了脫貧人口后期發(fā)展扶持策略：實施精準扶貧，推進精準脫貧；依托區(qū)域特色資源，關注扶貧模式創(chuàng)新；健全脫貧人口返貧風險預警機制，完善脫貧人口后期扶持政策；嚴格精準扶貧考核，優(yōu)化保障扶貧開發(fā)工作條件。
從扶貧資源傳遞過程分析來看，連片特困區(qū)在資源配置過程中存在扶貧資源傳遞“漏出”、扶貧政策異化、政府減貧行為與資源配置機制路徑依賴、中間力量利益阻隔、貧困主體對接能力不足、公益扶貧社會氛圍有待改善等政府減貧行為供需對接障礙，應基于雙邊市場理念進行扶貧供需平臺協(xié)作機制、驅(qū)動機制與發(fā)展保障機制設計與優(yōu)化，以增強扶貧行為的針對性，提高扶貧資源配置效率，推進扶貧目標實現(xiàn)。
破解經(jīng)濟新常態(tài)下連片特困區(qū)提升扶貧資源配置效率難題，切實做到“扶真貧、真扶貧、治本扶貧”，實現(xiàn)扶貧開發(fā)工作穩(wěn)中有進，量質(zhì)雙升，要認識到精準扶貧政策作為新時期我國扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略導向，是對接經(jīng)濟新常態(tài)要求扶貧資源優(yōu)化配置和發(fā)展質(zhì)量提升的政策回應。通過歷史性分析準確把握精準扶貧生成邏輯，系統(tǒng)探討精準扶貧提出的理念要求、制度關聯(lián)、技術背景與政策指向，關注精準扶貧流程再造需要回答的“扶貧主體意識回歸、扶貧資源供需對接、扶貧工作業(yè)務流程再造”等三個理論問題，正視“防范外部資源‘強制嵌入’，應重視鄉(xiāng)村價值發(fā)現(xiàn)和本土資源利用；防范扶貧開發(fā)‘運動異化’，應重視系統(tǒng)資源整合和脫貧長效機制完善；防范工作推進‘盲目跟風’，應重視扶貧開發(fā)形勢的理性研判和實踐探索；防范政府扶貧資源傳遞‘效率缺失’，應重視農(nóng)村扶貧資源傳遞過程的整體改進”等四個傾向性問題，妥善處理“扶貧開發(fā)方式的精準對接與多重方式協(xié)同的關系；扶貧開發(fā)資源短期減貧效應與脫貧主體可持續(xù)發(fā)展長效機制的關系；扶貧開發(fā)治理系統(tǒng)穩(wěn)定性保持與動態(tài)能力提升的關系；經(jīng)濟增長與極貧人口脫貧的關系；精準扶貧與區(qū)域發(fā)展的關系”等五重關系，并嘗試提出連片特困區(qū)扶貧開發(fā)未來政策走向：把握結構性貧困特征，推進精準扶貧需要系統(tǒng)思維；促進農(nóng)村產(chǎn)權制度的改革深化，提高貧困人口資產(chǎn)性收益；強化扶貧模式協(xié)同與政策銜接，注重內(nèi)源式扶貧；依托區(qū)域特色資源，關注新型扶貧模式創(chuàng)新；強化貧困人口的動態(tài)管理，創(chuàng)新扶貧脫貧區(qū)域正向退出機制；嚴格精準扶貧考核，優(yōu)化扶貧開發(fā)工作條件保障等。
研究認為：貧困現(xiàn)象本就是社會發(fā)展的多種表征之一，表現(xiàn)在社會經(jīng)濟領域的方方面面，貧困問題需要通過社會經(jīng)濟的全面發(fā)展來有效消減，而不能將其孤立。實現(xiàn)扶貧治理的現(xiàn)代化將是未來扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略選擇，也是新時期“領跑脫貧攻堅”工作的理念引領、組織基礎和制度保障。基于“適度普惠的理念初步形成、多元主體的共責機制趨于完善、‘美好生活’成為脫貧攻堅共識”的扶貧開發(fā)階段性特征，借鑒“看護四角”發(fā)展治理理念和實現(xiàn)“人的全面發(fā)展”目標的可用性手段及所需社會支持，系統(tǒng)思考滿足發(fā)展主體不同需要的路徑，具體到工作實踐，應以扶貧資源配置為抓手，關注“黨的核心的認同化、公共服務的均等化、收入分配的合理化和政策體系的科學化”四個關鍵問題，扎實推進扶貧治理現(xiàn)代化目標實現(xiàn)。
在本研究報告出版之際，要特別感謝全國哲學社會科學規(guī)劃辦公室的資助，還要衷心感謝為這項課題研究活動的順利開展提供了大力支持和幫助的江西省人民政府辦公廳、江西省扶貧和移民辦公室、貴州省水庫和生態(tài)移民局、內(nèi)蒙古興安盟扶貧辦公室、江西省社會科學界聯(lián)合會、江西省社會科學院、南昌大學江西省鄱陽湖綜合治理與資源開發(fā)重點實驗室、江西師范大學財政金融學院、江西財經(jīng)大學經(jīng)濟管理學院、江西省委黨校、江西農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院、中國人民大學公共管理學院、南京農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院、四川大學經(jīng)濟學院、河海大學公共管理學院、三峽大學經(jīng)濟管理學院等單位及工作人員以及配合我們調(diào)研的農(nóng)民朋友們，尤其是相關領域各位專家給予的理念啟示、思路引導、調(diào)研機會提供、基金課題支持等資源提供對于研究開展、結果論證與成果轉(zhuǎn)化彌足珍貴，沒有你們的支持、指導、幫助和配合，本項課題的研究工作是難以順利完成的。
由于我們自身知識結構和學術水平的限制，本書的分析研究肯定存在不妥之處。我們衷心希望能得到大家的批評和指教，以期推動這一領域的研究不斷走向深入。