本輪PPP推行背景
　　本輪籌措資金修路建橋，都曾發(fā)行過(guò)地方債券，由于管理上的不規(guī)范，出現(xiàn)了許多較為嚴(yán)重的問題，例如有的地方政府將債券以支援國(guó)家建設(shè)的名義攤派給各單位，有的地方政府則直接把發(fā)債所得資金充當(dāng)部分工資，等等。出于對(duì)地方政府因債券兌付能力不足而引發(fā)經(jīng)濟(jì)問題的擔(dān)憂，國(guó)務(wù)院于1993年4月21日頒發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止亂集資和加強(qiáng)債券發(fā)行管理的通知》（國(guó)發(fā)［1993］24號(hào)）予以制止。進(jìn)入1994年，對(duì)地方政府發(fā)行債券的禁止上升到法律層面——中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第2次會(huì)議于當(dāng)年3月22日通過(guò)了《預(yù)算法》，其中，第二十八條明確規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。該法律于1995年1月1日開始實(shí)施，從法律上禁止地方政府舉債，以期解決地方政府發(fā)行債券引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問題。同年6月30日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)了《擔(dān)保法》，禁止地方政府以及事業(yè)單位作為保證人，以期杜絕地方政府或事業(yè)單位以擔(dān)保方式形成隱性債務(wù)。
　　但實(shí)際上，出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，各級(jí)地方政府采取多種方式舉借債務(wù)進(jìn)行融資。中國(guó)地方政府發(fā)行的政府性質(zhì)債券，早就以各種企業(yè)債券的形式存在了。另外，2008年美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)世界金融危機(jī)，中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，鼓勵(lì)地方政府設(shè)立融資平臺(tái)，籌集資金，為中央投資項(xiàng)目配套，導(dǎo)致近年來(lái)地方政府債務(wù)呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)趨勢(shì)，其中隱性債務(wù)、或有債務(wù)占到相當(dāng)大的比例，被視為財(cái)政、金融體系中的一大隱患。
　　我國(guó)地方政府債務(wù)存在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)以及治理風(fēng)險(xiǎn)。其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但個(gè)別地方政府存在較嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，原來(lái)有的地方政府融資渠道難以提供與基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)周期配套的產(chǎn)品，地方在建工程現(xiàn)金流持續(xù)支付往往需要過(guò)高的債息支撐，既不符合代際公平原則，又存在透支政府信用、降低執(zhí)政黨威望的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；治理風(fēng)險(xiǎn)是三類風(fēng)險(xiǎn)中最為突出的，因?yàn)椤额A(yù)算法》（2014年修正）推動(dòng)的新一輪財(cái)政體制改革并沒有給出一套現(xiàn)成的地方政府融資機(jī)制，以保證地方政府融資市場(chǎng)化、透明化、規(guī)�；�、常態(tài)化、廉價(jià)化。
　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程融資需求
　　黨的十八大之后，新一輪城鎮(zhèn)化，即新型城鎮(zhèn)化再次成為國(guó)家戰(zhàn)略。
　　2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出到2020年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%的目標(biāo)。常住人口的城鎮(zhèn)化要求以完善的市政基礎(chǔ)為基礎(chǔ)，這對(duì)我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更高、更明確的要求。
　　我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大致有如下4個(gè)明顯的不同步特征：第一，在舊有的指導(dǎo)方針和體制下，決策部門將城鎮(zhèn)人口視為財(cái)政供養(yǎng)范疇，在財(cái)政收入有限的情況下，政府極力控制城鎮(zhèn)范圍，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化嚴(yán)重落后于工業(yè)化；第二，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)業(yè)人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，然而我國(guó)的現(xiàn)狀是土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度；第三，我國(guó)的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)集中于城市地區(qū)，在現(xiàn)有的戶籍制度下，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市往往是為低端制造業(yè)、服務(wù)業(yè)提供簡(jiǎn)單勞動(dòng)，而無(wú)法真正融入城市之中，造成了我國(guó)特有的以“春運(yùn)”、“民工潮”、“返鄉(xiāng)潮”等為代表的人口高流動(dòng)性特征；第四，我國(guó)省域間自然環(huán)境差異大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，城鎮(zhèn)化無(wú)須按照統(tǒng)一模式推進(jìn)，不宜以“一刀切”的模式推廣，因此必然呈現(xiàn)出多樣化和區(qū)域化的特征。
　　我國(guó)城鎮(zhèn)化的上述4個(gè)不同步特征給財(cái)政體系的運(yùn)作帶來(lái)了不確定性和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以土地城鎮(zhèn)化速度與人口城鎮(zhèn)化速度不同步為例，盡管無(wú)論是土地城鎮(zhèn)化還是人口城鎮(zhèn)化，都會(huì)帶來(lái)投資和資金上的需求，但人口的城鎮(zhèn)化帶來(lái)的是消費(fèi)需求的增加，而土地的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的是直接的投資需求。由于我國(guó)人口城鎮(zhèn)化速度落后于土地城鎮(zhèn)化速度，故我國(guó)新型城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)出先投資需求、后消費(fèi)需求的時(shí)間分布特征。如果再考慮人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的滯后消費(fèi)需求，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域產(chǎn)生的資金需求將是巨額的、多層次的。
　　實(shí)際上，我國(guó)民間社會(huì)與民間資本并不具備自發(fā)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的條件，這就決定了中國(guó)城鎮(zhèn)化是由政府主導(dǎo)的。國(guó)開行行長(zhǎng)鄭之杰認(rèn)為，到2020年之前中國(guó)需要至少50萬(wàn)億元的新投資用于城市建設(shè)，但政府僅依靠目前財(cái)稅體制形成的財(cái)力又難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)中如此巨大的資金需求。那么，毋庸置疑，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必然依賴債務(wù)進(jìn)行融資，地方政府通過(guò)債務(wù)籌集部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金將是常態(tài)，而債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)如何控制，成為城鎮(zhèn)化對(duì)當(dāng)前財(cái)政體制提出的又一個(gè)重要挑戰(zhàn)。
　　在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)重的背景下，傳統(tǒng)的以銀行和信托資金為主要融資渠道形成的債務(wù)容易形成大量的短期兌付。銀行、信托的資金周期與城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的長(zhǎng)期資金在期限上存在嚴(yán)重的錯(cuò)配，不但極易引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且給地方政府以及納稅人造成了沉重的、不必要的利息負(fù)擔(dān)。因此，現(xiàn)有的以銀行信貸為主的融資模式必然是不可持續(xù)和不合適的。
　　我們的觀點(diǎn)：推行PPP的現(xiàn)實(shí)意義
　　有利于化解中央政府或有債息風(fēng)險(xiǎn)
　　盡管《預(yù)算法》（2014年修正）賦予地方政府舉債權(quán)，從制度的頂層設(shè)計(jì)高度杜絕了地方政府性債務(wù)、地方政府負(fù)債債券化、隱性地方政府債務(wù)顯性化，初步解決了自1995年開始實(shí)行的《預(yù)算法》存在的對(duì)地方政府預(yù)算約束力不強(qiáng)、地方財(cái)政紀(jì)律不嚴(yán)、中央權(quán)威不足信等問題。但是，地方政府債務(wù)債券化存在中央政府或有債息風(fēng)險(xiǎn)加劇的可能。其內(nèi)在機(jī)理如下。
　　地方政府債務(wù)總量已經(jīng)通過(guò)地方政府債券發(fā)行量的方式全部予以顯性化，那么地方政府債券利率水平將直接決定地方政府的債息負(fù)擔(dān)。這一步看似已經(jīng)解決了地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)規(guī)模不明，地方政府債息負(fù)擔(dān)難以準(zhǔn)確估算，地方財(cái)政可持續(xù)運(yùn)行面臨威脅的老問題，實(shí)則不然。稍微回顧近幾年來(lái)我國(guó)政府債券管理歷史，我們將不難發(fā)現(xiàn)，自2009年地方政府債券制度開啟以來(lái)，地方政府債券利率一直在財(cái)政部的呵護(hù)下處于低水平，但這種模式隨著地方政府債券發(fā)行量的逐年增加已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，2015年3.2萬(wàn)億元地方政府債券置換計(jì)劃推出之后，我國(guó)債券資本市場(chǎng)的承受力極限受到各方面關(guān)切，一旦當(dāng)前地方政府債券利率的定價(jià)模式難以為繼，或者國(guó)際宏觀環(huán)境風(fēng)云突變，地方政府將面臨巨大的利率風(fēng)險(xiǎn)，一樣可以給中央政府造成巨大的或有債息負(fù)擔(dān)。
　　在PPP模式下，無(wú)論是中央政府信用還是地方政府信用，（從理論上講）都與PPP項(xiàng)目公司發(fā)行的項(xiàng)目收益?zhèn)鶡o(wú)關(guān)。就融資風(fēng)險(xiǎn)管理角度而言，PPP與地方政府債券制度或者開發(fā)性金融不同，PPP不會(huì)將地方政府債息風(fēng)險(xiǎn)提升/推延到中央政府層面（地方政府債券制度存在的潛在問題），也不會(huì)直接將地方隱性債務(wù)轉(zhuǎn)換為中央政府或有債務(wù)（開發(fā)性金融存在的潛在問題），PPP徹底斬?cái)嗔素?cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳染鏈條，化解了中央政府或有債息風(fēng)險(xiǎn)。
　　有利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金籌集
　　一方面，我國(guó)處在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要巨額資金a；另一方面，經(jīng)過(guò)幾十年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是改革開放30多年的發(fā)展，私營(yíng)資本等民間資金較為寬裕，
　　2014年年底城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄余額達(dá)507 831億元a，總的金融機(jī)構(gòu)存款余額甚至超過(guò)百萬(wàn)億元（約116.8萬(wàn)億元）b，通過(guò)推廣PPP，可以動(dòng)員一部分民間閑置資金，用于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，提高人民生活水平。
　　在市場(chǎng)中，我國(guó)地方政府近年來(lái)形成的各種債務(wù)信譽(yù)，其實(shí)是被投資者視為以地方政府的財(cái)政收入進(jìn)行兜底支撐的。省級(jí)以下諸多地方政府對(duì)自身的主體信譽(yù)管理并不積極，因?yàn)榈胤秸�府�?duì)其上級(jí)政府、中央政府有著強(qiáng)烈的債務(wù)兜底預(yù)期。更為嚴(yán)重的是我國(guó)官員任期制度在實(shí)踐中沒有嚴(yán)格執(zhí)行，導(dǎo)致官員任期與舉借債務(wù)期限錯(cuò)配，存在官員激進(jìn)舉債得到政治升遷，卻將高額債息負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給下一任的道德風(fēng)險(xiǎn)。正因?yàn)槿绱耍�近年�?lái)出現(xiàn)了地方政府敢借，金融機(jī)構(gòu)敢貸的局面，而地方政府對(duì)債息高企不敏感會(huì)嚴(yán)重傷害到地方經(jīng)濟(jì)未來(lái)的可持續(xù)性，提高了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的成本。這種預(yù)期中央政府最終為債務(wù)支付壞賬成本而大舉融資的模式，也是一個(gè)地方政府和金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合向中央財(cái)政套利的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。
　　2015年，財(cái)政部推出了地方政府債券置換計(jì)劃，一定程度上緩解了地方政府債務(wù)壓力，但債務(wù)的債券化并不是解決問題的全部。這是因?yàn)�，一方面市�?chǎng)中的個(gè)體投資者、機(jī)構(gòu)投資者對(duì)地方政府債券的上級(jí)政府兜底預(yù)期依舊可能存在a；另一方面巨額的債務(wù)置換計(jì)劃需要中國(guó)人民銀行的貨幣政策配套支持，在今后可能引發(fā)財(cái)政政策影響貨幣政策獨(dú)立性，宏觀政策工具的調(diào)控效果打折扣。
　　通過(guò)PPP這一模式，地方政府信用與項(xiàng)目不再直接捆綁，而是通過(guò)資源的再整合，以服務(wù)而不是掌舵的姿態(tài)，介入新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這樣提升了財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)地方政府信譽(yù)的信心和預(yù)期，有利于新型城鎮(zhèn)化籌集穩(wěn)定的資金流。
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