第五章
　　中國鋼鐵業(yè)產(chǎn)業(yè)法規(guī)制的體制性缺陷
　　一、政府與市場的邊界不清
　　政府與市場的關(guān)系，只是在一定的經(jīng)濟(jì)體制中才顯得重要。所謂經(jīng)濟(jì)體制，在一定意義上就是以一定的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制即資源配置機(jī)制為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)形式。資源配置機(jī)制的結(jié)構(gòu)，是區(qū)分經(jīng)濟(jì)體制類型的主要標(biāo)志。資源配置，即資本、土地、人力、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素在各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)(部門)、地區(qū)之間的分配和組合，其機(jī)制一般可分為市場配置和政府配置兩種。市場配置機(jī)制(又稱市場機(jī)制)，即資源通過多元市場主體相互之間的交易和競爭來配置的機(jī)制。其中，各個(gè)市場主體都作為經(jīng)濟(jì)人在市場上處于平等、獨(dú)立和自主的地位，買賣雙方共同決定商品價(jià)格和交易數(shù)量，各種資源都作為商品以價(jià)格為媒介在自由交易和競爭中流動(dòng)，價(jià)格隨著供應(yīng)狀況變動(dòng)而漲落并由此而調(diào)節(jié)資源的流向。政府配置機(jī)制，即政府作為全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理中心，有計(jì)劃地安排各種資源在各個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)(部門)、地區(qū)之間的分配和組合的機(jī)制。其中，生產(chǎn)什么、為誰生產(chǎn)以及產(chǎn)品價(jià)格和“交易”數(shù)量等問題都由政府決定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是資源全部由政府配置的體制，其中由于沒有市場機(jī)制而在資源配置上幾乎不存在政府與市場的關(guān)系。
　　市場經(jīng)濟(jì)是資源由市場配置或者以市場配置為主的體制，在其發(fā)展過程中有近代和現(xiàn)代之分。在近代市場經(jīng)濟(jì)體制(又稱自由市場經(jīng)濟(jì)體制)中，重視市場機(jī)制，政府在市場上僅具有界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)合同秩序、公正裁判糾紛、懲罰違法犯罪、提供公共設(shè)施等“守夜人”職能，而在資源配置上極少存在政府與市場的關(guān)系。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中，以市場配置機(jī)制為主，政府配置機(jī)制表現(xiàn)為市場配置機(jī)制基礎(chǔ)上的政府干預(yù)，因而，資源配置上普遍存在著政府與市場的關(guān)系�？梢�，政府與市場的關(guān)系只在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中才顯得格外重要，研究政府與市場的關(guān)系，主要是研究現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體制中市場機(jī)制與政府干預(yù)的相互配合關(guān)系。
　　(一)基于市場缺陷的政府與市場的關(guān)系
　　市場是資源配置的有效機(jī)制，這已為19世紀(jì)歐洲和北美洲大多數(shù)國家的資本主義經(jīng)濟(jì)成就所證明。但是，市場不是萬能的，市場機(jī)制也固有許多自身不可克服的缺陷，以致在資源配置上失靈和失效，即不能或難以實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，這已為19世紀(jì)末以來資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r，特別是周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)所證明。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，市場缺陷(又稱市場失靈或市場失效)有下述主要表現(xiàn)：
　　1不完全競爭
　　市場經(jīng)濟(jì)就是競爭經(jīng)濟(jì)，正因?yàn)橛懈偁帲�市場才能夠高效率地配置資源。然而，競爭必然導(dǎo)致集中從而出現(xiàn)壟斷。在現(xiàn)代，完全競爭只是作為一種理論形態(tài)而存在，現(xiàn)實(shí)中幾乎所有的行業(yè)都存在一定程度的不完全競爭，壟斷與競爭并存則是市場經(jīng)濟(jì)的常態(tài)。壟斷必然沖擊市場主體間的地位平等、自由競爭和公平交易。在壟斷條件下，價(jià)格不由買賣雙方共同決定而僅由壟斷者操縱，就必然出現(xiàn)嚴(yán)重的價(jià)格扭曲，這種扭曲的價(jià)格就不再是真實(shí)反映市場供求狀況的信號(hào)。所以，壟斷既破壞市場機(jī)制正常運(yùn)行所必需的競爭秩序，又損害市場配置資源的效率。正因?yàn)槿绱�，需要政府采取反壟斷措施，來維護(hù)自由和公平的競爭秩序。
　　2不完善信息
　　市場機(jī)制中的經(jīng)營決策是市場主體分散地依據(jù)市場信息自主作出的，各自經(jīng)營決策的正確與錯(cuò)誤，均取決于所依據(jù)的市場信息是否充分和真實(shí)。而市場調(diào)節(jié)具有盲目性，反映市場供求狀況的價(jià)格信號(hào)具有滯后性，并且市場欺詐總難避免，所以，風(fēng)險(xiǎn)和不確定性在市場上幾乎無處不在、無時(shí)不有，各個(gè)市場主體都難以獲得完善的信息，經(jīng)營決策失誤時(shí)有發(fā)生。不僅如此，交易當(dāng)事人之間還往往存在著信息不對稱，信息劣勢方相對于信息優(yōu)勢方，如消費(fèi)者相對于經(jīng)營者、股民相對于股份公司、中小企業(yè)相對于大企業(yè)，在交易中處于明顯的不利地位，更容易出現(xiàn)失誤而使利益受損。在信息不完善的條件下，經(jīng)營決策失誤就必然降低市場配置資源的效率。正因?yàn)槿绱耍�需要政府為市場主體提供收集、處理和傳播信息的服務(wù)，并強(qiáng)制信息優(yōu)勢主體向信息劣勢主體告知必要信息，盡可能降低信息不充分、失真和滯后的程度。
　　3外部性(又稱外部效應(yīng))
　　在市場機(jī)制中，客觀和普遍存在著私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給交易當(dāng)事人之外的公眾帶來利害后果卻不能在價(jià)格中得到反映，從而降低資源配置效率的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象具有下述特點(diǎn)：(1)附隨性和局外性。即私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在直接影響交易當(dāng)事人內(nèi)部利益得失的同時(shí)，還附隨影響交易當(dāng)事人之外的公眾(即外部)的利益得失。例如，某企業(yè)在為客戶生產(chǎn)產(chǎn)品的同時(shí)排污，造成環(huán)境污染；某農(nóng)場在為客戶生產(chǎn)糧食的同時(shí)，還為社會(huì)保障提供物質(zhì)基礎(chǔ)。(2)非契約性和非價(jià)格性。私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是在交易當(dāng)事人之間通過契約以約定價(jià)格為媒介所進(jìn)行的，而私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對外部的影響是在沒有契約關(guān)系的情況下所強(qiáng)加給外部的，所以，交易當(dāng)事人的約定價(jià)格中不可能考慮到給外部帶來的利害后果，外部利益不會(huì)包括在價(jià)格中，外部損害也不會(huì)計(jì)入成本。也就是說，價(jià)格的市場形成機(jī)制中沒有對私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部利害后果進(jìn)行標(biāo)價(jià)的機(jī)制。(3)正負(fù)性和非對稱性。由于外部利害后果不能在價(jià)格中得到反映，當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給外部帶來利益時(shí)，當(dāng)事人不可能因此而從交易價(jià)格中得到補(bǔ)償，此即正外部效應(yīng)(又稱外部經(jīng)濟(jì))；當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給外部帶來損害時(shí)，當(dāng)事人也不可能因此而從交易價(jià)格中受到懲罰，此即負(fù)外部效應(yīng)(又稱外部不經(jīng)濟(jì))。于是，當(dāng)事人的收益和成本與正負(fù)外部效應(yīng)不對稱。(4)危害性和普遍性。私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于不能因具有正外部效應(yīng)而增加收益，就得不到市場的激勵(lì)，社會(huì)福利會(huì)隨之減少；由于不能因具有負(fù)外部效應(yīng)而增加成本，就受不到市場的抑制，社會(huì)公害會(huì)隨之加劇。這就造成資源配置上私人邊際成本和收益與社會(huì)邊際成本和收益之間的差異，從而使資源在正外部效應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和負(fù)外部效應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之間得不到合理配置，降低了資源配置效率。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，外部效應(yīng)的存在范圍一直呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，外部效應(yīng)的承受者不僅包括當(dāng)代公眾而且還包括后代公眾。特別是隨著社會(huì)人口的日益稠密，自然資源消耗的日益加速和經(jīng)濟(jì)全球化的日益加深，負(fù)外部效應(yīng)已成為可持續(xù)發(fā)展的巨大威脅。正因?yàn)橥獠啃��?yīng)具有上述特點(diǎn)，需要政府采用財(cái)政、金融、管制等手段，增加正外部效應(yīng)行為的收益和負(fù)外部效應(yīng)行為的成本，特別是需要政府來強(qiáng)化市場主體的社會(huì)責(zé)任，矯正和抑制市場主體的負(fù)外部效應(yīng)行為。
　　4公共產(chǎn)品短缺
　　公共產(chǎn)品作為正外部效應(yīng)的極端情形，與私人產(chǎn)品相對應(yīng)。它是指具有聯(lián)合性和共同消費(fèi)性的產(chǎn)品或服務(wù)，又稱公共物品或公共品，如國防、治安、路燈、無線廣播、電視信號(hào)、法律政策等。其基本特點(diǎn)有兩個(gè)：(1)消費(fèi)時(shí)的非排他性。即公共產(chǎn)品在其效應(yīng)所及范圍內(nèi)，所有的個(gè)人都可消費(fèi)，也就是說，每個(gè)社會(huì)成員都享受該產(chǎn)品所帶來的好處。這時(shí)要不讓其中某個(gè)人或某些人消費(fèi)該產(chǎn)品，或者技術(shù)上不可能，或者技術(shù)上雖可能但成本過于昂貴而實(shí)際上成為不可能。而私人產(chǎn)品的消費(fèi)則具有可排他性。(2)消費(fèi)時(shí)的非對抗性。即公共產(chǎn)品一旦提供，則其效應(yīng)覆蓋區(qū)域內(nèi)的人數(shù)多少與其數(shù)量和成本的變化無關(guān)，新增消費(fèi)者引起該產(chǎn)品的邊際成本為零，原有的消費(fèi)者不會(huì)因新增消費(fèi)者而減少自己對該產(chǎn)品的消費(fèi)，故消費(fèi)者在自私心理的驅(qū)使下慣于“免費(fèi)搭便車”，而不愿自己提供或購買該產(chǎn)品。私人產(chǎn)品則不然，其消費(fèi)者數(shù)量增加時(shí)，需要增加其供應(yīng)量和相應(yīng)成本，否則就得減少原有消費(fèi)者的消費(fèi)量。上述特點(diǎn)決定了公共產(chǎn)品不可能通過市場來有效提供，在市場機(jī)制下必然出現(xiàn)公共產(chǎn)品供給不足。公共產(chǎn)品盡管市場無法有效提供，但為市場正常運(yùn)行和社會(huì)公眾所必需。正因?yàn)槿绱耍�需要政府來提供公共產(chǎn)品或者組織公共產(chǎn)品供給。在現(xiàn)實(shí)中，有些產(chǎn)品兼有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品雙重屬性，如高等教育等被稱為混合產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，往往也需要由政府提供或由政府與私人共同提供。政府提供或組織提供公共產(chǎn)品，既是政府干預(yù)的一種形式，也是導(dǎo)致政府采取其他干預(yù)形式的重要原因(如為提供公共產(chǎn)品而征稅)。
　　5社會(huì)分配不公
　　市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，需要有穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，而穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境需要由社會(huì)分配公平來維護(hù)。社會(huì)分配不公，是指在特定時(shí)期內(nèi)存在的，與當(dāng)時(shí)社會(huì)公認(rèn)的公平準(zhǔn)則不相符合的收入、財(cái)富和社會(huì)福利分布狀態(tài)。市場機(jī)制在一定意義上是“嫌貧愛富”、“助強(qiáng)欺弱”、“大魚吃小魚”的機(jī)制，它可能會(huì)產(chǎn)生令人難以接受的收入水平和消費(fèi)水平的巨大差異。這是因?yàn)椴煌�市場主體間在教育、繼承權(quán)、勞動(dòng)能力、身份地位、努力程度、要素價(jià)格和運(yùn)氣等因素上的差別，都將通過市場轉(zhuǎn)化為收入差別；并且收入差別一旦形成，市場還會(huì)使之?dāng)U大。所以，即使是最有效率的市場體系，也可能產(chǎn)生極大的不平等。歷史和現(xiàn)實(shí)已表明，市場機(jī)制作用下自發(fā)形成的國民收入和財(cái)富的分配結(jié)果，日益呈現(xiàn)出兩極分化的狀態(tài)，由此而激發(fā)的日益尖銳的社會(huì)矛盾和階級斗爭，已逐步顯示出對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全的威脅。
　　進(jìn)入19世紀(jì)以后，社會(huì)分配嚴(yán)重不公狀態(tài)及其引起的社會(huì)動(dòng)蕩尖銳化，已充分證明市場機(jī)制無力解決社會(huì)公平問題�！耙粋�(gè)國家沒有必要將競爭市場的結(jié)果作為既定的和不可更改的事實(shí)接受下來�！眳⒁奫美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯：《經(jīng)濟(jì)學(xué)》(第16版)中譯本，華夏出版社1999年版，第29頁。政府應(yīng)當(dāng)介入社會(huì)分配領(lǐng)域，尤其是運(yùn)用公共財(cái)政、社會(huì)保障等再分配手段，緩解市場機(jī)制造成的社會(huì)分配不公問題。
　　6宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)
　　在市場經(jīng)濟(jì)中，失業(yè)、通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)等供需總量失衡現(xiàn)象是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)定的主要表現(xiàn)。壟斷、信息不完善、外部性、公共產(chǎn)品短缺、社會(huì)分配不公等微觀層次的市場缺陷必然要反映到宏觀經(jīng)濟(jì)失衡方面。故市場經(jīng)濟(jì)體制自產(chǎn)生以來，就不時(shí)地受到通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)蕭條的周期性困擾。例如，“二戰(zhàn)”后美國已發(fā)生了多次經(jīng)濟(jì)衰退。由于宏觀經(jīng)濟(jì)失衡是市場自發(fā)和有效運(yùn)行的必然結(jié)果，市場機(jī)制就不可能自動(dòng)保證供求總量均衡、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和充分就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。這就需要政府運(yùn)用金融、財(cái)政等宏觀經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)控供求總量和結(jié)構(gòu)，刺激或抑制經(jīng)濟(jì)增長，以保持宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定。正因?yàn)槿绱�，資本主義歷史上的歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，都給政府經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)張?zhí)峁┝似鯔C(jī)。一方面，危機(jī)發(fā)生后需要政府采取救治性質(zhì)的干預(yù)措施，這類干預(yù)措施顯然因在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后被停止而具有階段性，但對今后政府干預(yù)提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和依據(jù)，并且對完善政府的常規(guī)性干預(yù)措施也具有重要意義。另一方面，鑒于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的周期性，需要政府在危機(jī)發(fā)生前采取防范性質(zhì)的干預(yù)措施，這類干預(yù)措施一般具有常規(guī)性，對于保障市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行而言，比階段性的危機(jī)救治措施更重要。可見，政府干預(yù)是在周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的救治和防范中不斷發(fā)展和完善的。
　　市場缺陷作為政府干預(yù)的依據(jù)，既決定政府干預(yù)的目的，也界定政府干預(yù)的范圍，還限定政府干預(yù)的程度。政府干預(yù)的目的就是彌補(bǔ)市場缺陷，存在市場缺陷的領(lǐng)域才是政府干預(yù)的范圍，政府干預(yù)的程度應(yīng)當(dāng)以不削弱市場機(jī)制在資源配置上的基礎(chǔ)性作用為限，這些都是市場經(jīng)濟(jì)國家的共性。至于政府干預(yù)的具體內(nèi)容，則因不同的國度和時(shí)期而變化。
　　(二)基于政府缺陷的政府與市場的關(guān)系
　　為彌補(bǔ)市場缺陷而出現(xiàn)的政府干預(yù)，在提高效率、增進(jìn)平等和促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長方面，已取得巨大成就，這已為戰(zhàn)后許多市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)濟(jì)成就所證明。例如，西方主要國家在戰(zhàn)后的“黃金”年代里，經(jīng)濟(jì)增長最快、最繁榮的時(shí)期，正是政府干預(yù)在國內(nèi)和國際上達(dá)到頂峰的時(shí)期。參見[美]斯蒂格利茨：《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟(jì)》(中譯本)，中國物資出版社1998年版，第204頁。但是，同市場不是萬能的一樣，政府也不是萬能的，自政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以來，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行仍然存在許多問題，并且還出現(xiàn)許多在自由市場經(jīng)濟(jì)體制中不曾有的新問題。例如，政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，一般表現(xiàn)為通貨膨脹的危機(jī)或者經(jīng)濟(jì)停滯的危機(jī)，而在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以后，則出現(xiàn)了“滯脹”并存的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。于是，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)在繼續(xù)關(guān)注市場缺陷的同時(shí)，還將研究視野擴(kuò)及政府缺陷(又稱政府失靈或政府失效)。政府缺陷是一種典型的非市場缺陷。所謂非市場缺陷，是指政治、政府、文化、習(xí)俗、宗教、傳統(tǒng)等存在于市場勢力和市場力量之外的非市場因素導(dǎo)致資源配置低效率的現(xiàn)象。
　　一般認(rèn)為，政府缺陷有下述主要表現(xiàn)：
　　1內(nèi)部性
　　政府是作為全民總代表的一種公共機(jī)構(gòu)，其一切行為應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共利益為依歸。然而，政府仍是由一定機(jī)構(gòu)和官員組成的組織，有其組織自身的利益目標(biāo)、政績、選票、地方利益、部門利益、職級升遷、官員收入等；作為官員的自然人，其個(gè)人利益目標(biāo)更為凸顯。當(dāng)其自身的利益目標(biāo)與社會(huì)公共利益不一致時(shí)，其所實(shí)施的政府行為就有可能受自身利益目標(biāo)的驅(qū)使而偏離社會(huì)公共利益。在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以后，這種內(nèi)部性就構(gòu)成政府不當(dāng)干預(yù)的深層原因，并且誘致政府干預(yù)偏離社會(huì)公共利益的機(jī)會(huì)顯著增多。
　　2尋租行為
　　隨著政府權(quán)力對市場的介入，市場主體的利益得失就為政府經(jīng)濟(jì)行為所左右，政府權(quán)力在市場上也就有了給市場主體帶來利益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。市場主體受其利潤最大化目標(biāo)的驅(qū)使，必然尋求租用政府權(quán)力的機(jī)會(huì)，即試圖以合法或非法手段影響政府和官員，促使政府和官員實(shí)施有利其個(gè)人或利益集團(tuán)的政府經(jīng)濟(jì)行為。這是市場主體通過影響政府干預(yù)而增加自身利益的一種非生產(chǎn)性活動(dòng)。與此相對應(yīng)的政府一方，在其內(nèi)部性的作用下，也可能尋求設(shè)租的機(jī)會(huì)，將政府權(quán)力出租給交付租金的市場主體，即為增加政府組織或官員的自身利益，實(shí)施有利于特定市場主體集團(tuán)或個(gè)人而偏離社會(huì)公共利益的政府經(jīng)濟(jì)行為。尋租現(xiàn)象不僅降低政府配置資源的效率，而且導(dǎo)致政府腐敗。
　　3信息不完善
　　政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的決策所依據(jù)的信息，不僅包括市場信息，而且包括評價(jià)政府經(jīng)濟(jì)行為效果的信息。政府雖然具有優(yōu)于市場主體的收集、分析和處理市場信息的條件，但市場信息的不確定性決定了政府仍難保證其所獲信息的充分和真實(shí)。至于評估政府經(jīng)濟(jì)行為效果的信息，由于不具有像市場價(jià)格那樣比較直觀和統(tǒng)一的尺度，評估方法和標(biāo)準(zhǔn)的選擇難度大，以致對政府經(jīng)濟(jì)行為效果難以準(zhǔn)確檢驗(yàn)，故這種信息的不確定性遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于市場信息。加之內(nèi)部性和尋租現(xiàn)象的存在，更會(huì)加劇政府決策所依據(jù)信息的不充分和失真的程度，所以，政府決策失誤不可避免。由于政府決策具有集中性和普遍指導(dǎo)性，故其失誤的危害更甚于市場主體的決策失誤。
　　4官僚機(jī)構(gòu)膨脹
　　自政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)以來，伴隨著政府經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)張，官僚機(jī)構(gòu)不斷膨脹，盡管其間不乏精簡機(jī)構(gòu)的舉措，但仍未走出“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈。例如，美國聯(lián)邦文職人員1975年有289644人，到1992年5月增至3115056人；在高唱要裁減官僚機(jī)構(gòu)的里根和老布什執(zhí)政時(shí)期，又增添了239000人。參見曹沛霖：《政府與市場》，浙江人民出版社1998年版，第274頁。官僚機(jī)構(gòu)膨脹，不僅使政府支出擴(kuò)大而造成資源浪費(fèi)，而且會(huì)導(dǎo)致政府的治理效率不斷降低。
　　5政策效率遞減
　　政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)主要是通過制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策來實(shí)現(xiàn)的。而任何政策，無論其何等正確，在實(shí)施過程中都存在效率遞減的問題。一方面是政策的效率隨著實(shí)施環(huán)節(jié)的增多，因代理成本提高而遞減。現(xiàn)實(shí)中政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的體制日趨復(fù)雜化，如分工細(xì)化、層次增多等，故這種政策效率遞減難以避免。另一方面是政策的效率隨著適用時(shí)間的增長，因規(guī)避政策的對策越來越成熟而遞減。在市場主體與國家政策的博弈中，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象屢見不鮮。
　　政府缺陷是因政府干預(yù)才存在和顯露的，政府干預(yù)則因彌補(bǔ)市場缺陷而具有必要性，故政府缺陷不可避免并且難以為政府自身所修補(bǔ)。政府干預(yù)只是手段，其目的是輔助市場機(jī)制對資源配置起基礎(chǔ)性作用，以實(shí)現(xiàn)資源高效配置。但實(shí)踐中的政府干預(yù)在一定程度上妨礙了市場機(jī)制的基礎(chǔ)性資源配置功能，不足以實(shí)現(xiàn)資源高效配置。這就是政府缺陷的實(shí)質(zhì)。故解鈴還須系鈴人，政府缺陷還須由作為政府干預(yù)之基礎(chǔ)的市場機(jī)制來彌補(bǔ)。市場機(jī)制對政府缺陷的彌補(bǔ)是通過把市場機(jī)制引入政府干預(yù)過程，即政府是利用市場機(jī)制進(jìn)行干預(yù)來實(shí)現(xiàn)的。主要表現(xiàn)為外部效應(yīng)內(nèi)部化。
　　由于外部效應(yīng)是在外部效應(yīng)生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會(huì)成本和收益與其私人成本和收益不相關(guān)的條件下產(chǎn)生的，基于外部效應(yīng)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)人本性，要想解決外部效應(yīng)問題，就必須使外部效應(yīng)內(nèi)部化，即把外部效應(yīng)生產(chǎn)者所生產(chǎn)的社會(huì)成本和收益，轉(zhuǎn)變成由其自己承受的私人成本和收益，而這種轉(zhuǎn)變需要通過模擬外部效應(yīng)生產(chǎn)者與社會(huì)的交易來實(shí)現(xiàn)。所以，政府就外部效應(yīng)問題進(jìn)行干預(yù)時(shí)，較多利用這種機(jī)制采取相應(yīng)措施，如適用于負(fù)外部效應(yīng)生產(chǎn)者的排污收費(fèi)、公害賠償?shù)�，適用于正外部效應(yīng)生產(chǎn)者的政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等。
　　為扭轉(zhuǎn)的由政府壟斷所致公共產(chǎn)品供給效率低下的局面，許多市場經(jīng)濟(jì)國家對公用事業(yè)實(shí)行民營化改革，即將原國有的公用事業(yè)組織進(jìn)行非國有化改造，讓私人廠商進(jìn)入公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，也就是將某些公共產(chǎn)品由政府供給改為市場供給或政府與市場共同供給，政府只按照公共產(chǎn)品供給的基本要求制定公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)規(guī)則，承擔(dān)必要的資金扶持等義務(wù)，并履行監(jiān)督職責(zé)，而公共產(chǎn)品的具體生產(chǎn)和供應(yīng)則由私人廠商進(jìn)行。其實(shí)質(zhì)是利用私人產(chǎn)品供給的經(jīng)濟(jì)人動(dòng)力和競爭機(jī)制來提高公共產(chǎn)品供給效率。即政府作為一種特殊的市場主體直接參與市場運(yùn)行，利用市場行為的形式來實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的職能。如國有資產(chǎn)投資、發(fā)行國債、政府采購、中央銀行在公開市場上買賣有價(jià)證券等。政府參與市場運(yùn)行，既便于政府從市場內(nèi)部了解市場信息，掌握市場運(yùn)行的規(guī)律，又便于政府從市場內(nèi)部利用市場機(jī)制來彌補(bǔ)市場缺陷，以免政府干預(yù)損害市場機(jī)制。政府將其部分經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)移給非政府公共組織或機(jī)構(gòu)，把非政府公共組織或機(jī)構(gòu)作為政府干預(yù)市場的中介，這既可以利用非政府公共組織或機(jī)構(gòu)的中介地位優(yōu)勢，雙向了解和傳輸信息，協(xié)調(diào)政府與市場之間、不同市場主體之間的關(guān)系，又可以打破政府對公共干預(yù)的壟斷，形成公共干預(yù)過程中政府與非政府公共組織(機(jī)構(gòu))之間以及不同非政府公共組織(機(jī)構(gòu))之間的競爭。參見王全興著：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論專題研究》，中國檢察出版社2002年版，第79—88頁。
　　我國鋼鐵產(chǎn)業(yè)在過去三十多年的市場化改革進(jìn)程中，已基本實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，但由于利益固化和路徑依賴等原因，在政府與市場的關(guān)系中存在大量的政府越位和政府缺位等現(xiàn)象。當(dāng)前鋼鐵產(chǎn)業(yè)面臨的諸多深層次矛盾和問題大多與政府職能的缺位、越位相關(guān)。
　　(三)政府的越位
　　政府越位是政府干預(yù)過度的一種表現(xiàn)，即政府干預(yù)的范圍和力度超過了彌補(bǔ)市場失靈的需要，擠占了市場機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)的空間，反而對市場機(jī)制正常發(fā)揮調(diào)節(jié)功能起著阻礙作用。參見胡金林、王長征：“論轉(zhuǎn)軌時(shí)期的市場缺失與政府越位”，載《江漢論壇》1998年第8期，第83—84頁。多年來政府對鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)控存在的主要問題是政府行使其經(jīng)濟(jì)管理職能時(shí)，習(xí)慣于使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的手段。中央政府對地方政府投資“大躍進(jìn)”造成的鋼鐵產(chǎn)能過剩的治理，基本上是審批式的管理以及每隔幾年來一場“運(yùn)動(dòng)式”整頓，始終沒能觸碰產(chǎn)能過剩背后的體制性原因，反而還帶來新的產(chǎn)能過剩。鋼鐵工業(yè)投資規(guī)制政策在一定程度上強(qiáng)化了鋼鐵企業(yè)過度產(chǎn)能投資的傾向，在一定程度上阻礙了市場的自發(fā)調(diào)整過程。參見2006
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