序

全世界共有276條跨界河流（湖泊），跨界水資源占世界可用淡水資源的60%，影響全球148個(gè)國(guó)家和90%以上人口的可持續(xù)發(fā)展。隨著全球水危機(jī)的加劇，跨界水日益引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。
2013年2月11日，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文在啟動(dòng)國(guó)際水合作年的致辭中指出，水是人類(lèi)和地球福祉的中心，是健康、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品，是通往可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我們必須共同合作，保護(hù)并精心管理這一脆弱的資源；農(nóng)民與牧民之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、上游與下游之間、跨越國(guó)界之間的水資源競(jìng)爭(zhēng)日趨加劇。為現(xiàn)在和未來(lái)所有人的利益，我們需要合作。
2030年發(fā)展議程水領(lǐng)域目標(biāo)涉及水資源開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的各個(gè)方面，體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)全球面臨的水挑戰(zhàn)及未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略的共識(shí)。議程中提出：到2030年時(shí)，在各級(jí)進(jìn)行水資源綜合管理，包括酌情開(kāi)展跨界合作。該目標(biāo)是對(duì)21世紀(jì)議程中加強(qiáng)水資源綜合管理和跨界水管理目標(biāo)的回應(yīng)，也是對(duì)2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)提出大幅度改進(jìn)各級(jí)綜合水資源管理目標(biāo)的再次強(qiáng)調(diào)。
跨界水的合作非常復(fù)雜，一條河一個(gè)管理制度，并沒(méi)有固定的合作模式，但一般都會(huì)經(jīng)歷從預(yù)防和解決矛盾沖突到追求和擴(kuò)大共同利益，并促進(jìn)流域國(guó)家和諧共處和可持續(xù)發(fā)展的全面合作階段。中國(guó)是全球跨界河流數(shù)量最多的國(guó)家之一，近二十年來(lái)跨界水領(lǐng)域合作迅速發(fā)展，先后與周邊12個(gè)國(guó)家建立了多種形式的合作機(jī)制，在跨界河流水文報(bào)汛、防洪與突發(fā)事件處置、水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展了大量卓有成效的合作，為促進(jìn)區(qū)域的共同發(fā)展和穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)，得到周邊國(guó)家的高度評(píng)價(jià)和充分肯定，跨界河流已成為中國(guó)與周邊國(guó)家友誼的橋梁和紐帶。
水利部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作交流中心長(zhǎng)期從事國(guó)際河流問(wèn)題研究，本書(shū)集成了中心近幾年的研究成果，系統(tǒng)梳理了全球跨界河流基本情況，研究了跨界水合作內(nèi)容、方式、合作機(jī)制及其發(fā)展過(guò)程，深入剖析了全球跨界水合作的典型案例，展望了未來(lái)跨界水合作發(fā)展趨勢(shì)。本書(shū)是跨界水合作方面比較系統(tǒng)全面的一部著作，包含大量翔實(shí)的數(shù)據(jù)資料。他山之石，可以攻玉，相信本書(shū)可作為跨界水問(wèn)題研究的一本很有價(jià)值的參考讀物。
中國(guó)先賢老子說(shuō)，上善若水，水利萬(wàn)物而不爭(zhēng)，合作與發(fā)展是人類(lèi)永恒的主題�？缃绾恿鞯膰�(guó)家因水結(jié)緣，同飲一江水，命運(yùn)緊相連，跨界水國(guó)際合作是大勢(shì)所趨。希望本書(shū)的出版能為跨界水合作領(lǐng)域的研究提供更多有益啟發(fā)，并進(jìn)一步增進(jìn)社會(huì)各界對(duì)跨界水問(wèn)題的理解和關(guān)注，為推動(dòng)全球跨界水合作添磚加瓦，使跨界河流成為全人類(lèi)的和平之河、友誼之河、合作之河，讓跨界水資源為全球可持續(xù)發(fā)展和打造人類(lèi)命運(yùn)共同體注入不竭動(dòng)力。
是為序。

編　者
2017年12月


前　　言

隨著全球性淡水資源危機(jī)的加劇，水資源在國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的作用愈加突出，跨界河流豐富的水資源成為沿岸各國(guó)爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)�？缃绾恿魉�文地理的整體性與政治上的分段歸屬片段性，使沿岸各國(guó)極易就水資源的分配、利用和保護(hù)問(wèn)題發(fā)生沖突。全球水資源危機(jī)的嚴(yán)重性、持續(xù)性，國(guó)際水資源的重要性，以及國(guó)際水資源安全形勢(shì)日益惡化和復(fù)雜，使得維護(hù)國(guó)際水資源安全對(duì)于世界安全和人類(lèi)發(fā)展的影響越來(lái)越大。
由于流域邊界和政治邊界的不一致，全球共有276條跨界河流，七大洲中，只有大洋洲和南極洲沒(méi)有跨界河流（湖泊）�？缃绾恿魉�資源量約占世界淡水供應(yīng)量的60%，涉及148個(gè)國(guó)家，生活在國(guó)際流域內(nèi)的人口約占世界人口的40%。水資源作為生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，事關(guān)國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全與生態(tài)安全�？缃绾恿鞑粌H是流域國(guó)家便捷的貿(mào)易和交通航道，更是流域內(nèi)居民生存和發(fā)展必需的淡水資源。任何國(guó)家的單邊行動(dòng)都會(huì)引起流域國(guó)家的關(guān)注，因此，加強(qiáng)跨界河流的合作和管理對(duì)于全球經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定意義重大。
合作與發(fā)展是人類(lèi)歷史永恒的主題。在和平共處中進(jìn)行國(guó)際合作是一項(xiàng)國(guó)際法基本原則，已被國(guó)際社會(huì)普遍接受。國(guó)界是人為劃分的，而河水是自然流動(dòng)的，國(guó)界不能割斷河水之間的天然聯(lián)系。跨境水資源作為國(guó)家間的共有資源，客觀上要求國(guó)際合作。為了增強(qiáng)全球水資源安全，跨界河流流域國(guó)必須通過(guò)加強(qiáng)水合作，共享水利益和分擔(dān)水責(zé)任。深化跨界（也稱(chēng)跨國(guó)或跨境）水領(lǐng)域的合作，能給流域國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和環(huán)境等領(lǐng)域帶來(lái)看得見(jiàn)的利益。國(guó)際大壩委員會(huì)（International Commission on Large Dams，ICOLD）指出，任何一個(gè)河流系統(tǒng)在利用和開(kāi)發(fā)的初期階段，其開(kāi)發(fā)的影響通常都很小，這也導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)的獨(dú)立性。但隨著對(duì)河流利用的加強(qiáng)，由此引發(fā)使用者之間的矛盾會(huì)日益激烈，這些用戶(hù)也許是同一個(gè)共享流域內(nèi)的不同國(guó)家。由于河水的流動(dòng)性和水文一體性，各流域國(guó)在利用中的相互依賴(lài)關(guān)系，跨界河流應(yīng)當(dāng)由沿岸國(guó)共同開(kāi)發(fā)利用管理。
國(guó)際合作是國(guó)家的基本義務(wù)。Stephen McCaffrey作為《國(guó)際水道非航行使用法條款草案》國(guó)際法委員會(huì)的五個(gè)特別起草人之一，明確指出合作義務(wù)是水管理的核心。Herbert Smith教授也提出，由于水資源的共享性，流域國(guó)有積極合作的義務(wù)，該義務(wù)的份量應(yīng)重于水管理的其他所有權(quán)利和義務(wù)。在冷戰(zhàn)結(jié)束和全球化的大環(huán)境下，促進(jìn)國(guó)家間的國(guó)際合作可以使合作各方都獲得更好的發(fā)展機(jī)遇和條件，跨界水資源的利用、保護(hù)和管理也不例外。眾多的雙邊條約、多邊條約、非政府組織的文件，以及國(guó)際法院和其他司法機(jī)構(gòu)的裁決案例，均有國(guó)家間水合作的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家的合作義務(wù)。
聯(lián)合國(guó)大會(huì)根據(jù)塔吉克斯坦的建議，于2010年12月決定并宣布2013年為國(guó)際水合作年，當(dāng)年世界水日的宣傳主題是水合作(Water Cooperation)。2013年2月11日，潘基文秘書(shū)長(zhǎng)啟動(dòng)國(guó)際水合作年時(shí)，在致辭中詳細(xì)闡釋了加強(qiáng)水資源領(lǐng)域國(guó)際合作的重大作用。水是人類(lèi)和地球福祉的中心，是健康、安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必需品，是通往可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。我們必須共同合作，保護(hù)并精心管理這一脆弱的資源，每年水資源都面臨著新的威脅，人口增長(zhǎng)、氣候變化，世界三分之一的人口已生活在水資源面臨短缺壓力的國(guó)家和地區(qū)。農(nóng)民與牧民之間、工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間、城市與鄉(xiāng)村之間、上游與下游之間、跨越國(guó)界之間的水資源競(jìng)爭(zhēng)日趨加劇。為現(xiàn)在和未來(lái)所有人的利益，我們需要合作。聯(lián)合國(guó)大會(huì)將2013年定為國(guó)際水合作年，讓我們利用最先進(jìn)的技術(shù)和分享最佳實(shí)踐，使每一滴水產(chǎn)生更多的作物，讓我們促進(jìn)水權(quán)建設(shè)，制定合理的政策，使所有用戶(hù)得到公平的份額，讓我們投資于水，水就是生命�？缃缢�合作既是當(dāng)今世界大同精神的反映，也是實(shí)現(xiàn)水資源利用可持續(xù)發(fā)展的要求。
國(guó)際水合作也是自適應(yīng)水管理的要求�？缃缢�系統(tǒng)受自然、社會(huì)、政治等因素影響，是一個(gè)高度開(kāi)放的、動(dòng)態(tài)的、非線(xiàn)性的復(fù)雜巨系統(tǒng)，其水循環(huán)、水資源管理十分復(fù)雜；氣候變化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展等使跨界水管理的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性不斷增長(zhǎng)，包括供水、需水、政治環(huán)境等，這就使得未來(lái)跨界水資源的管理面臨巨大挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候變化引發(fā)的水管理復(fù)雜性和不斷增長(zhǎng)的不確定性，自適應(yīng)管理應(yīng)運(yùn)而生。自適應(yīng)管理為從已實(shí)施的管理策略產(chǎn)生的效果中汲取教訓(xùn)，改進(jìn)管理政策和實(shí)踐的系統(tǒng)過(guò)程。這是一個(gè)為應(yīng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、氣候和技術(shù)等方面快速變化的持續(xù)性調(diào)整過(guò)程。實(shí)質(zhì)上，自適應(yīng)水管理的基礎(chǔ)是將系統(tǒng)中出現(xiàn)的問(wèn)題再反饋到系統(tǒng)中，在災(zāi)難性問(wèn)題發(fā)生之前進(jìn)行逐步調(diào)整，這是一個(gè)通過(guò)學(xué)習(xí)而學(xué)會(huì)管理的過(guò)程。自適應(yīng)水管理要求廣泛的合作，包括國(guó)家層面、區(qū)域?qū)用婧土饔驅(qū)用嬉约安煌�行業(yè)的協(xié)同管理。
跨界水資源的爭(zhēng)奪可能導(dǎo)致國(guó)家間的沖突，但跨界水資源也可以發(fā)揮積極作用，成為彼此全面合作的橋梁。摘得諾貝爾和平獎(jiǎng)桂冠的以色列總統(tǒng)西蒙·佩雷斯曾說(shuō)過(guò)，如果道路引導(dǎo)人們步入文明，那么水流則引導(dǎo)人們走向和平。在跨界河流開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐活動(dòng)過(guò)程中，流域國(guó)家為了避免沖突和解決爭(zhēng)端，形成了一些習(xí)慣法規(guī)則，締結(jié)了眾多跨界河流條約，世界上主要跨界河流地區(qū)基本都有合作協(xié)議。
世界上一些學(xué)者對(duì)跨界水合作的認(rèn)識(shí)也逐漸深刻。H.P.W.Toset 認(rèn)為，上下游型的流域國(guó)家間極有可能通過(guò)簽訂條約、聯(lián)合治理達(dá)成合作協(xié)議。Aaron T. Wolf的研究認(rèn)為，未來(lái)水資源沖突的形式將逐漸與傳統(tǒng)表現(xiàn)形式有所區(qū)別，沖突更易受?chē)?guó)內(nèi)和地方壓力的驅(qū)動(dòng)……這提示我們，在進(jìn)行水資源談判和沖突治理過(guò)程中，要運(yùn)用新技術(shù)、新策略，這為各國(guó)合作奠定了基礎(chǔ)。Irna van der Molen & Antoinette Hildering認(rèn)為，在國(guó)際層面，開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)水資源更多地表現(xiàn)為跨國(guó)間的合作。跨界水資源一般更多表現(xiàn)為阻止或延緩沖突惡化升級(jí)，而不是導(dǎo)致沖突發(fā)生。何艷梅認(rèn)為，通過(guò)國(guó)際合作能實(shí)現(xiàn)對(duì)跨國(guó)水資源的公平分配，公平分享水利益，才能最大限度地預(yù)防、減少水資源利用活動(dòng)對(duì)其他國(guó)家造成的不利影響。國(guó)際合作是公平合理利用和不造成重大損害利用跨國(guó)水資源的基本途徑。公平利用注重代內(nèi)公平，側(cè)重于水量和水益的分享。合理利用側(cè)重于節(jié)約水量和保護(hù)水質(zhì)、水環(huán)境。黃錫生教授認(rèn)為，我國(guó)同時(shí)堅(jiān)持公平和合作的原則，與所涉相關(guān)國(guó)家進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，依據(jù)國(guó)際法對(duì)跨國(guó)水資源進(jìn)行利用和保護(hù)，可以積極地減小中國(guó)水威脅論的負(fù)面影響。
2000年3月，第二屆世界水論壇在海牙舉行。當(dāng)時(shí)人們普遍認(rèn)可和接受此觀點(diǎn)：所有水資源管理所要遵循的正確方法應(yīng)該是綜合水資源管理。全球水伙伴（Global Water Partnership，GWP）是致力于促進(jìn)和催化全球水資源統(tǒng)一管理理念和行動(dòng)的國(guó)際組織，其技術(shù)委員會(huì)第四號(hào)文件《水資源綜合管理》對(duì)水資源綜合管理（Integrated Water Resources Management，IWRM）定義為在不損害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的條件下，以公平的方式促進(jìn)水、土及相關(guān)資源的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)和管理，以使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)財(cái)富最大化的過(guò)程。該文件還討論了跨界河流流域的合作管理。2003 年，該組織為了在實(shí)踐中具體應(yīng)用該原則，出版了水資源綜合管理工具箱。
水資源綜合管理要求地表水和地下水聯(lián)合管理，世界各國(guó)從20世紀(jì)中期后開(kāi)始加速抽取地下水，跨界地下水的合作是跨界水合作的新方向。國(guó)外對(duì)跨界含水層的管理、法律研究，隨著國(guó)際組織的介入而升溫，目前已成為具有學(xué)術(shù)前瞻性和重大實(shí)踐價(jià)值的研究領(lǐng)域。2000年聯(lián)合國(guó)教科文組織、國(guó)際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會(huì)和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)起了國(guó)際跨邊界含水層資源管理計(jì)劃，組織世界上該領(lǐng)域的專(zhuān)家初步圈定了世界各大洲的跨界含水層。截至2010年，該項(xiàng)目確認(rèn)了280多個(gè)跨界含水層，并建立了數(shù)據(jù)系統(tǒng)。Ludwick Teclaff和Albert Utton于1981年出版了《國(guó)際地下水法》，收錄了各國(guó)自 1824年以來(lái)達(dá)成的此類(lèi)條約和協(xié)定，還收錄了聯(lián)邦制國(guó)家各州間簽署的涉及地下水問(wèn)題的法律文件和相關(guān)國(guó)內(nèi)立法。受聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）委托，Stefano Burchi在該書(shū)的基礎(chǔ)上，整理了與跨境地下水相關(guān)的國(guó)際法律文件。
2002年，國(guó)際法委員會(huì)著手編纂和發(fā)展跨界含水層的國(guó)際法；2008年聯(lián)合國(guó)第60屆會(huì)議二讀通過(guò)了《跨界含水層法條款草案》。Nora Pincus認(rèn)為，由于跨界含水層對(duì)維持生命、健康和生態(tài)完整的重要作用和獨(dú)特特性，需要專(zhuān)門(mén)的國(guó)際法規(guī)制。Stephen McCaffrey研究了二讀草案與1997年國(guó)際水道法公約的關(guān)系，指出了草案的缺陷和不足。
我國(guó)跨界含水層的研究起步比國(guó)外晚一些，且局限于水文地質(zhì)學(xué)研究，國(guó)際法和比較法層面的研究更少。韓再生等人闡明了跨界含水層的重要性及其研究的重要意義和關(guān)鍵問(wèn)題，研究了中俄跨界含水層的地質(zhì)、水量、利用及中俄雙方的合作情況。韓再生作為聯(lián)合國(guó)教科文組織委托的專(zhuān)家，帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)初步圈定了亞洲的跨界含水層。王秀梅等人介紹和研究了《聯(lián)合國(guó)跨界含水層草案》的出臺(tái)過(guò)程、主要內(nèi)容及對(duì)我國(guó)的啟示等問(wèn)題�？琢罱茉u(píng)價(jià)了聯(lián)合國(guó)大會(huì)和國(guó)際法委員會(huì)發(fā)展該領(lǐng)域國(guó)際法的職責(zé)和功能，回顧了各國(guó)的立場(chǎng)和已有國(guó)際法律與實(shí)踐，預(yù)測(cè)分析了聯(lián)合國(guó)條款草案未來(lái)會(huì)采取的形式。他認(rèn)為，由于缺乏國(guó)際實(shí)踐和草案自身的缺陷等原因，草案將采取軟法文件這一最終形式。
中國(guó)跨界水資源豐富，對(duì)跨界河流的水資源貢獻(xiàn)較高，但人均擁有水資源量貧乏，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，未來(lái)對(duì)跨界水資源的開(kāi)發(fā)利用必將加強(qiáng)，也將面臨較大壓力。為有利于跨界水合作與合理利用，本書(shū)將系統(tǒng)梳理當(dāng)前全球跨界水合作案例，研究跨界水合作的內(nèi)容、合作方式、合作機(jī)制及其演化過(guò)程，并結(jié)合跨界水國(guó)際合作實(shí)踐，展望全球跨界水國(guó)際合作發(fā)展趨勢(shì)。