序言　建立現(xiàn)代財(cái)政制度　邁向城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展是長(zhǎng)期困擾我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。近年來(lái)，增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政支持力度，并逐步調(diào)整城鄉(xiāng)分治，一國(guó)兩策的社會(huì)管理制度，如取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)村綜合改革、糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、財(cái)政扶貧等政策，同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革，實(shí)行農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度、城鄉(xiāng)最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)民工和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度，為城鄉(xiāng)間的和諧穩(wěn)定發(fā)展提供了有力保障，并在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)分割制度和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的強(qiáng)化效應(yīng)。然而，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)差距過(guò)大且不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，仍是制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速、健康發(fā)展，人人平等分享改革發(fā)展成果的最大障礙。
促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，改革現(xiàn)行財(cái)政體制勢(shì)在必行。我們應(yīng)該通過(guò)財(cái)政體制改革，增加政府尤其是地方政府的財(cái)政收入，增強(qiáng)農(nóng)村基層政府財(cái)力；通過(guò)改革政府財(cái)政分配機(jī)制，促進(jìn)公共財(cái)政在城鄉(xiāng)之間均衡配置；通過(guò)財(cái)政機(jī)制創(chuàng)新，盤活農(nóng)村資源，激發(fā)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)在活力。為此，2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度。
當(dāng)前，約70%的公共支出發(fā)生在地方，即省、市、縣、鄉(xiāng)。其中，55%以上的支出是在省級(jí)以下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國(guó)農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村公共財(cái)政投入和管理的基層單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的財(cái)政狀況及其治理機(jī)制對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村發(fā)展有直接的影響。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制及運(yùn)行機(jī)制的變革，以及村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制的發(fā)展變化，是財(cái)政治理機(jī)制的重要內(nèi)容，是簡(jiǎn)化財(cái)政資源管理，提高財(cái)政投入績(jī)效的核心議題。
農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，中國(guó)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)仍存在較大差距，加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)的投入，縮小城鄉(xiāng)差距，是城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的基本內(nèi)容，也是當(dāng)前公共財(cái)政投入的重點(diǎn)。
推進(jìn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，最根本的是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其制度約束，促使人口、資源、技術(shù)和資本在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)和合理配置。因此，進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)體制改革，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，是整個(gè)國(guó)家及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵所在。從目前來(lái)看，需要進(jìn)一步改革城鄉(xiāng)失衡的財(cái)政投入體制，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，同時(shí)，也要致力于推動(dòng)城鄉(xiāng)財(cái)政分配制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)財(cái)政體制的一體化和財(cái)政投入的均等化。
為此，本書以問(wèn)題為導(dǎo)向，緊抓當(dāng)前城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的主要問(wèn)題開展研究，例如，農(nóng)村基層財(cái)政治理機(jī)制及其改革、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)財(cái)政需求與投入機(jī)制、新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展及財(cái)政支持政策、農(nóng)村土地制度改革、基礎(chǔ)教育發(fā)展等。
自21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系及發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展依然明顯滯后于城市。如何進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的融合，是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期中國(guó)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)之一。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然長(zhǎng)期以來(lái)受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化及歷史等多重因素的影響，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)更多在于政府的制度安排，可以說(shuō)，政府對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財(cái)政投入狀況和財(cái)政政策支持，在一定程度上決定了民生改善、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。推動(dòng)財(cái)政政策更好地與土地、人口政策相結(jié)合，調(diào)整政府財(cái)政資源的定位，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政投入，構(gòu)建基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入保障機(jī)制，是平衡城鄉(xiāng)發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本途徑。

2015年