國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制是國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的核心內(nèi)容之一，對切實(shí)加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效率，確保國有經(jīng)濟(jì)服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值具有重要意義。黨的十八屆三中全會明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管有別于過去長期堅(jiān)持的管人、管事、管資產(chǎn)三管相結(jié)合的全面管理模式，需要對現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管模式、監(jiān)管主體、權(quán)力分配的格局進(jìn)行重大變革。我國現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制仍然帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，國有資產(chǎn)監(jiān)管水平與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求相脫節(jié)，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革和國有資產(chǎn)法律制度建設(shè)滯后，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制不健全，對國有資產(chǎn)監(jiān)管者缺乏相應(yīng)的有效制衡機(jī)制。對于國有資產(chǎn)誰來管、如何管、監(jiān)管權(quán)力怎樣劃分、責(zé)任如何匹配、監(jiān)管遵循何種原則等問題,仍然沒有很好地解決。

權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制就容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用，權(quán)力常常要遇到有效的邊界和阻力之后才會收斂或休止。近些年發(fā)生的各類國企腐敗案例表明，國資國企監(jiān)管存在不少漏洞和盲區(qū)。當(dāng)前國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、監(jiān)管職責(zé)不清、職能交叉，不同的管理領(lǐng)域形成條、塊分割，國資監(jiān)管管的多、管的細(xì)與管的弱、管的粗并存，國有資產(chǎn)監(jiān)管缺位、不到位與監(jiān)管越位、過度現(xiàn)象并存。從深層次來看，這些問題的本質(zhì)在于國資監(jiān)管權(quán)力邏輯體系的沖突，即財(cái)產(chǎn)權(quán)利邏輯與政府行政權(quán)力邏輯之間的矛盾沖突。必須要進(jìn)一步明確以管資本為主的國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡總體思路，清晰界定國有資產(chǎn)監(jiān)管職權(quán)范圍和邊界，完善監(jiān)管權(quán)力分配體系，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和約束制衡，建立起有效的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。在這個體系中，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行國資監(jiān)管職能，專門負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)管，確保國有資本投資運(yùn)營服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，不行使經(jīng)濟(jì)社會公共管理職能，將國資監(jiān)管部門的經(jīng)濟(jì)社會管理工作全部交由政府相關(guān)職能部門承擔(dān)。國資監(jiān)管部門與其他政府職能部門之間以權(quán)力清單和責(zé)任清單為主要手段，進(jìn)行監(jiān)管權(quán)力和公共權(quán)力的分配。授權(quán)的特定機(jī)構(gòu)、國有資本投資運(yùn)營公司依法履行國有資本出資人代表職能，對國有資本保值增值負(fù)責(zé)，主要承擔(dān)優(yōu)化國有資本布局、規(guī)范國有資本運(yùn)作、提高國有資本回報、維護(hù)國有資本安全四方面的任務(wù)。

任何法律制度的實(shí)質(zhì)都是確認(rèn)和分配權(quán)力關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)管法律制度也同樣涉及這個問題。國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配要遵循效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，必須做到主體之間分工明確、權(quán)力明晰，是哪個主體享有的權(quán)力，就應(yīng)由哪個主體行使，不允許出現(xiàn)同一權(quán)力在不同主體間交叉重疊的現(xiàn)象。否則，就難以避免監(jiān)管主體在行使權(quán)力時相互掣肘、扯皮，高效決策即無從談起。在明晰監(jiān)管主體各自權(quán)力的同時，還要使主體間的權(quán)力相互制衡。當(dāng)然，權(quán)力制衡決不是掣肘，制衡也不應(yīng)影響國有資產(chǎn)監(jiān)管的效力。在分配國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力時，不僅要明確界定不同主體之間的權(quán)力邊界，還要選定主體權(quán)力制衡的最佳方案，即尋找主體權(quán)力制衡的最佳臨界點(diǎn)。須知只要越雷池一步，制衡與掣肘即無明顯區(qū)別，制衡就變成了掣肘，這是權(quán)力分配與制衡之大忌。必須要完善國資監(jiān)管法律法規(guī)制度體系，通過清晰定位、確定原則、細(xì)化職責(zé)、明確任務(wù)、規(guī)范流程等手段，防止國資監(jiān)管部門、國有資本出資人代表機(jī)構(gòu)、其他政府管理部門在履職過程中擅權(quán)、擴(kuò)權(quán)、越界、越位、缺位、錯位問題的發(fā)生，同時為不同國資監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)匹配和相互制衡提供制度依據(jù)。

本書共包括一個主報告和十個專題研究報告。主報告以國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力及相關(guān)理論為起點(diǎn)，分析界定了國有資產(chǎn)、國有產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)權(quán)力分配與制衡等概念。在此基礎(chǔ)上，對國資監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，指出現(xiàn)行國資監(jiān)管法律效力不足、基本概念界定不清、監(jiān)管主體模糊和權(quán)責(zé)界定不明、統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性差、缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管和救濟(jì)制度等問題，這為依法監(jiān)管國有資產(chǎn)造成了現(xiàn)實(shí)困境。除了法律制度安排上的缺陷與不足外，國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡還存在監(jiān)管主體職能沖突、監(jiān)管主體分散、監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位不清和權(quán)責(zé)不明等突出問題。在深入剖析問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合國資監(jiān)管體制現(xiàn)狀，對可能的國資監(jiān)管典型方案進(jìn)行了對比分析。進(jìn)而，結(jié)合當(dāng)前國企改革需求，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡的總體思路，就是要通過市場化改革減少政府對國企的直接干預(yù)，優(yōu)化政府的國資監(jiān)管職能和權(quán)力，明確國資監(jiān)管主體職責(zé)權(quán)力邊界范圍，推動政府經(jīng)濟(jì)社會管理職能與國有資產(chǎn)監(jiān)管職能分開，搭建國有資本投資運(yùn)營權(quán)力平臺，推動政府國有資產(chǎn)監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分開，推動國有企業(yè)完善治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化國企市場主體地位，推動企業(yè)出資人職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分開，充分保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。最后，有針對性地提出了完善國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制的政策建議，包括健全國資監(jiān)管相關(guān)法律制度，厘清國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力主體法律關(guān)系，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配機(jī)制，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力制衡機(jī)制。

本書的十個專題報告對國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡相關(guān)核心議題進(jìn)行了專題研究，包括國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制構(gòu)建、以管資本為主的國資監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制、從管理到監(jiān)管的國有資產(chǎn)管理體制變革、中央企業(yè)集團(tuán)管控模式選擇與重構(gòu)、國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)狀及問題、國有資產(chǎn)流失與流轉(zhuǎn)的關(guān)系辨析、國有資產(chǎn)流轉(zhuǎn)中的資產(chǎn)定價、國外國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒、混合所有制改革調(diào)查研究、完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等等。通過這些相關(guān)議題的專題研究，進(jìn)一步對國資監(jiān)管的定位轉(zhuǎn)型、國資交易流轉(zhuǎn)與保值增值、國企改革的路徑選擇等問題進(jìn)行了理性的分析回應(yīng)，為國有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力分配與制衡機(jī)制的構(gòu)建提供了有益補(bǔ)充和有力支撐。

在全面深化國資國企改革、完善國有企業(yè)治理機(jī)制、積極穩(wěn)妥發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的大背景下，希望本書能對我國國資監(jiān)管體制和國有企業(yè)改革提供一定的理論指導(dǎo)和實(shí)踐參考價值。由于本書作者時間、精力和水平所限，錯誤和疏漏在所難免，真誠歡迎廣大讀者朋友批評指正！

作者2017年7月28日