序

21世紀以來，世界進入了新的發(fā)展時代。伴隨著經(jīng)濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化和市場無界化，一些傳統(tǒng)的公共管理問題和公共事務(wù)，體現(xiàn)出越來越多的外溢性，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政的模式越來越難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢。區(qū)域公共管理研究就是基于對政府傳統(tǒng)的空間治理模式，即行政區(qū)行政模式的批判和反思而提出的。所謂行政區(qū)行政，是以行政區(qū)域為紐帶的，其以剛性的行政區(qū)域空間作為政府管理社會公共事務(wù)的界標(biāo)和分水嶺，只關(guān)注行政區(qū)域內(nèi)部的公共問題。然而，行政區(qū)域只是空間區(qū)域的一種類型，實際上，任何一個行政區(qū)域（無論是一個國家還是國家內(nèi)部的一個地方行政區(qū)域）都不是獨立存在的，它總是隸屬于某一個范圍更大的空間區(qū)域，如自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域、社會區(qū)域；或者，自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域和社會區(qū)域總是由眾多彼此關(guān)聯(lián)的行政區(qū)域組成的。因此，從自然區(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域和社會區(qū)域的角度看，當(dāng)社會公共問題跨越了特定的行政區(qū)域，演變?yōu)槟骋蛔匀粎^(qū)域、經(jīng)濟區(qū)域或社會區(qū)域的區(qū)域性公共問題時，就會對傳統(tǒng)的行政區(qū)行政治理模式提出嚴峻的挑戰(zhàn)。這是因為，行政區(qū)行政是以法定的行政區(qū)劃來管理行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)，而區(qū)域性公共問題已經(jīng)跨越了單個行政區(qū)域的法定界限，它要求在自然的、經(jīng)濟的或社會的區(qū)域內(nèi)來重新設(shè)計治理的機制和方式。在這種情況下，一種新的空間治理機制和模式區(qū)域公共管理便應(yīng)運而生了。從當(dāng)代的全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的大趨勢來看，由于區(qū)域性公共問題的不斷疊加，進行區(qū)域公共管理的社會訴求愈發(fā)強烈。因此，區(qū)域公共管理就是以區(qū)域性公共問題為治理對象的一種新型的政府空間治理模式。根據(jù)區(qū)域規(guī)模的不同，我們以往的研究中把區(qū)域公共管理的研究劃分為宏觀的國家間區(qū)域公共管理、中觀的次區(qū)域公共管理、微觀的國內(nèi)區(qū)域管理三種類型。其中國內(nèi)區(qū)域公共管理重點研究地方政府間跨行政區(qū)域的管理共同體，如大珠三角的區(qū)域公共管理、大長三角的區(qū)域公共管理、國內(nèi)大江大河的流域公共治理等。
流域公共治理是區(qū)域公共管理領(lǐng)域的重要研究方向。流域是一種典型的自然地理區(qū)域，即基于自然資源、地理條件的同質(zhì)性而自然生成的地域連續(xù)體，區(qū)域公共問題引發(fā)的區(qū)域公共物品和區(qū)域外部性問題在流域治理領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。由于水資源管理和水環(huán)境管理存在的條塊分割問題，流域與區(qū)域管理、地區(qū)與地區(qū)之間未能很好地協(xié)調(diào)，流域治理如何更好地解決跨部門、跨地區(qū)的矛盾和涉及多方利益主體的多種涉水沖突是非常值得研究的問題�；�于此，任敏在中山大學(xué)攻讀博士學(xué)位期間，就將博士論文選題聚焦于流域公共治理的政府間協(xié)調(diào)這一領(lǐng)域，當(dāng)時的研究主要集中在科層協(xié)調(diào)方面。博士畢業(yè)以后，她一直堅持在該領(lǐng)域繼續(xù)深入研究，并獲得了國家社科基金的立項。該書正是她多年研究成果的綜合性體現(xiàn)，該書梳理了流域治理中各種政府間協(xié)調(diào)機制的地方實驗，并認為這些實踐主要基于協(xié)作性治理、整體性治理、市場型治理三種指導(dǎo)思想及協(xié)調(diào)思路。該書分析了以上的協(xié)調(diào)機制如何進行碎片化的整合，論述了影響協(xié)調(diào)的因素以及協(xié)調(diào)的效果，指出了各種協(xié)調(diào)機制的局限性和解決的對策，最后提出了應(yīng)整合以上不同的路徑，形成樂復(fù)合型流域公共治理的新觀點。
在流域治理領(lǐng)域以及相關(guān)環(huán)境保護的領(lǐng)域，為實現(xiàn)流域的整體目標(biāo)，各種各樣的地方實驗層出不窮。目前已有的研究中，多是從生態(tài)科學(xué)和環(huán)境工程的角度展開，以公共管理的理論工具來對這些實踐進行梳理和分類，但進行描述和解釋的研究相對較少。該書以協(xié)作性治理、整體性治理、市場型治理三種理論工具搭建了這些地方實驗的分析框架，除了傳統(tǒng)的協(xié)作平臺、機構(gòu)改革之外，還把流域生態(tài)補償和河長制等創(chuàng)新納入了公共管理的分析視野，研究角度新穎，理論工具較為前沿。全書的邏輯起點是流域治理的碎片化問題，即基于傳統(tǒng)條塊分割的科層制的失敗而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)失靈。各種地方實驗也旨在解決科層治理在流域治理上的失靈問題，即回答如何讓各組織可以更好地一起工作這一經(jīng)典的公共管理問題。該書提出了基于協(xié)作性治理的科層協(xié)調(diào)的實質(zhì)是建立組織間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而基于整體性治理的科層協(xié)調(diào)的創(chuàng)新則是對現(xiàn)有的科層制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和機制進行改革和創(chuàng)新的新論點，并認為傳統(tǒng)官僚制在解決協(xié)調(diào)失靈的問題時存在局限性。但是，當(dāng)今社會，越來越多的社會公共問題將具有跨界限、跨領(lǐng)域的特征，前瞻型的政府必須考慮后工業(yè)社會和信息時代帶來的影響，越來越多的復(fù)雜性公共事務(wù)將難以有效結(jié)構(gòu)化，為解決流域治理的碎片化問題的地方實驗必須進行突破式的創(chuàng)新。因此，市場型協(xié)調(diào)等新型實驗應(yīng)運而生，即通過市場力量的引入發(fā)揮其對資源配置的決定性作用，從而減少或消除轄區(qū)內(nèi)流域水資源使用的負外部性。在這個問題上，科斯定理的解釋是不夠的，該書提出了將市場機制和科層機制結(jié)合起來的大膽觀點，認為生態(tài)補償這種市場性治理的協(xié)調(diào)機制也可以通過科層機制來實現(xiàn)，而且，它確實因為市場手段的交易性和公平性，又突破了科層制的局限，使得解決碎片化問題取得了一些實質(zhì)的突破。這些觀點在流域公共治理的領(lǐng)域具有很強的獨創(chuàng)性，相信本書的出版對于豐富和發(fā)展地方治理和區(qū)域公共管理的研究會有所貢獻。當(dāng)然，由于本書涉及的領(lǐng)域眾多，一些地方實驗還在實踐和發(fā)展中，其中有些觀點還需要更多的后續(xù)研究支持。
十九大報告提出，要把建設(shè)生態(tài)文明作為中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，堅持人與自然和諧共生，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，建設(shè)美麗中國，為全球生態(tài)安全做出貢獻。十九大報告還提出要堅持推動構(gòu)建人類命運共同體，樹立共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀，構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系。這為相關(guān)區(qū)域公共管理理論和實踐的發(fā)展帶來了新的發(fā)展機遇。怎樣守住發(fā)展和生態(tài)的兩條底線，實現(xiàn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同推進，形成一批可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明重大制度成果，特別是形成產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵與約束并重的系統(tǒng)完整的自然資源管理的制度體系，這些實踐層面的疑問客觀上呼吁著中國地方治理與區(qū)域公共管理研究的不斷推進與深化。該書涉及的流域生態(tài)保護補償機制、河長制以及跨區(qū)域生態(tài)保護與環(huán)境治理聯(lián)動機制、環(huán)境治理的多元參與機制等領(lǐng)域還有很大的發(fā)展空間，值得研究者追蹤、跟進和完善。

陳瑞蓮
2017年11月20日于中山大學(xué)康樂園