智庫(kù)，美國(guó)外交政策的智囊團(tuán)
20世紀(jì)伊始，政府的運(yùn)作日益變得難以理解。負(fù)荷過(guò)重的政策制定者們需要通過(guò)海量的信息分析來(lái)認(rèn)識(shí)國(guó)內(nèi)政治勢(shì)力之間的討價(jià)還價(jià)、理解國(guó)際磋商的復(fù)雜架構(gòu)。大多數(shù)政府機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)議員很少自己從事調(diào)研工作，而是依靠政府的研究機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、利益集團(tuán)來(lái)獲得信息和政情分析。盡管“智庫(kù)”（Think Tank）一詞的確切定義存在問(wèn)題，但智庫(kù)的作用卻是明明白白的，即組織會(huì)議，出版書(shū)籍、論文、報(bào)告和期刊，鼓勵(lì)研究人員為報(bào)紙撰寫(xiě)公共事務(wù)專欄文章。智庫(kù)及其研究人員就內(nèi)政外交提供急需的解析。戴安·斯通（Diane Stone）采用一個(gè)寬泛的政策網(wǎng)絡(luò)分析法，來(lái)解析智庫(kù)的活動(dòng)及其動(dòng)機(jī)，包括政策共同體、政策倡議聯(lián)盟和政策企業(yè)家等模型。


與歐洲政黨提供政策建議的做法不同，美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)山的政客們無(wú)需屈從于政黨這個(gè)平臺(tái)。美國(guó)松散的政黨紀(jì)律常常促使國(guó)會(huì)議員和政府成員向智庫(kù)尋求專業(yè)性的政策服務(wù)。許多總統(tǒng)為了讓其政策與國(guó)家的意識(shí)形態(tài)相契合，也向智庫(kù)尋求建議。確實(shí)，美國(guó)總統(tǒng)還從智庫(kù)中聘請(qǐng)專家擔(dān)任其政府的高級(jí)職務(wù)。實(shí)際上，由于美國(guó)政治體制的分散性和碎片化，決策者們才會(huì)向思想工廠以及為其服務(wù)的學(xué)者們尋求建議。在一個(gè)立足于不同部門分享權(quán)力的政治體制、一個(gè)決策者不受政黨制約的政治體制下，智庫(kù)可以通過(guò)多條渠道使其主張上達(dá)該國(guó)的數(shù)百位立法者。多年以來(lái)，作者們通過(guò)智庫(kù)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、獨(dú)立程度、研究類型、稅負(fù)情況、組織架構(gòu)以及政治取向來(lái)對(duì)其進(jìn)行描述。布魯金斯學(xué)會(huì)（the Brookings Institution）不會(huì)因?yàn)闊o(wú)意在政治上表現(xiàn)活躍，就有別于倡議型智庫(kù)，它與倡議型智庫(kù)的不同僅在于它側(cè)重于中長(zhǎng)期研究。簡(jiǎn)言之，與傳統(tǒng)基金會(huì)（the Heritage Foundation）這種為決策者提供短期資訊的倡議型智庫(kù)不同的是，許多早期的智庫(kù)重視的是長(zhǎng)期影響決策者的寬領(lǐng)域議題。


“國(guó)防和外交政策上推崇現(xiàn)實(shí)主義和新自由主義主張的智庫(kù)，被劃為保守派智庫(kù)，而總體上推崇更多自由主義和國(guó)際主義主張的智庫(kù)，則被劃為進(jìn)步主義智庫(kù)�！�
本書(shū)因此聚焦于美國(guó)政策制定過(guò)程中智庫(kù)、基金會(huì)、個(gè)體捐款人、專家以及思想理念的作用。政策倡議聯(lián)盟的分析法為解析知識(shí)的長(zhǎng)期利用提供了思路。美國(guó)外交關(guān)系協(xié)會(huì)（Council of Foreign Relations）和卡內(nèi)基基金會(huì)（Carnegie Endowment）這樣的智庫(kù)像政策論壇一樣運(yùn)作，創(chuàng)造著跨界學(xué)識(shí)。具有不同政治取向的學(xué)者、政治家與新聞工作者們，通過(guò)參與智庫(kù)的倡議活動(dòng)，在塑造政策話語(yǔ)的過(guò)程中建立起人脈網(wǎng)絡(luò)。因此，智庫(kù)時(shí)常能夠在不同政策倡議聯(lián)盟之間的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中發(fā)揮其影響力。結(jié)果是，利益集團(tuán)與知識(shí)之間存在著共生關(guān)系。立足于這一角度，本書(shū)著重分析從美國(guó)前總統(tǒng)克林頓到小布什任職期間，智庫(kù)這一精英政策規(guī)劃組織對(duì)美國(guó)外交政策所產(chǎn)生的影響。


就像大衛(wèi)·李奇（David Ricci）指出的那樣，智庫(kù)雖然對(duì)華盛頓的政治事務(wù)產(chǎn)生作用，卻較少出現(xiàn)在討論美國(guó)政治的參考書(shū)中。在李奇看來(lái)，政治學(xué)家們尚未將華盛頓的智庫(kù)及其近年來(lái)的井噴式發(fā)展，當(dāng)作美國(guó)決策活動(dòng)中一個(gè)嶄新的、重要的體制性力量加以考量。在政策議程的形成過(guò)程中，智庫(kù)發(fā)揮的是“軟實(shí)力”（這是由約瑟夫·奈創(chuàng)造的概念），它們對(duì)政策爭(zhēng)論的用詞和傳統(tǒng)智慧提出質(zhì)疑，對(duì)決策者的思想產(chǎn)生影響。這些都是智庫(kù)引人矚目的作用。雖然與實(shí)打?qū)嵉恼�治討價(jià)還價(jià)相比，智庫(kù)的功能很難顯現(xiàn)，但這卻制造了一種特定的政治安排，將各種政治力量的討價(jià)還價(jià)置于現(xiàn)代政治制度的規(guī)范之下。


“‘市場(chǎng)自由主義者’在詞義上可與‘自由主義者’通約，用來(lái)指受經(jīng)典自由主義原則和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想影響的機(jī)構(gòu)或個(gè)人。被美國(guó)社會(huì)民主黨人盜用的‘自由’這一概念，在美國(guó)也被稱為‘進(jìn)步主義’，而‘社會(huì)民主主義’有時(shí)則等同于‘社會(huì)主義’。‘自由主義’作為一個(gè)標(biāo)簽出現(xiàn)于羅斯福政府及其‘新政’期間。‘偉大社會(huì)’計(jì)劃的批判者們一般被稱為‘新保守主義者’，譬如就職于像傳統(tǒng)基金會(huì)這種機(jī)構(gòu)的人們，他們受的是自由意志論和保守主義思潮的影響。”


總統(tǒng)候選人與國(guó)會(huì)議員建立智庫(kù)，不光是利用智庫(kù)的專業(yè)政治知識(shí)，還利用智庫(kù)來(lái)規(guī)避選舉法對(duì)籌款所施加的限制，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織是不受捐款上限約束的。捐款人可以支持其候選人的選舉活動(dòng)，并且從智庫(kù)的免稅地位中受益，還能通過(guò)智庫(kù)結(jié)識(shí)官員。由此可見(jiàn)，智庫(kù)也成了競(jìng)選團(tuán)隊(duì)的一員。鑒于美國(guó)沒(méi)有英國(guó)那種文官制度，智庫(kù)學(xué)者必須與決策者結(jié)成聯(lián)盟，來(lái)提升他們?cè)诿绹?guó)行政系統(tǒng)中的發(fā)展前途。


作為民主黨領(lǐng)導(dǎo)理事會(huì)（Democratic Leadership Council）的分支機(jī)構(gòu)，進(jìn)步政策研究所（The Progressive Policy Institute）成立于1989年。當(dāng)1992年比爾·克林頓決定角逐總統(tǒng)職位時(shí)，進(jìn)步政策研究所從他身上豁然看到了一位推動(dòng)其進(jìn)步主義使命的合適人選，因?yàn)榭肆诸D支持進(jìn)步政策研究所力推的對(duì)政府進(jìn)行改革的“推動(dòng)變革”（Mandate for Change）藍(lán)圖。許多記者斷言進(jìn)步政策研究所的觀點(diǎn)將主導(dǎo)華盛頓的議程。最值得重視的是，進(jìn)步政策研究所認(rèn)為通過(guò)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、發(fā)展優(yōu)質(zhì)教育、拓展發(fā)展機(jī)會(huì)、增強(qiáng)金融和人身安全，能夠重振“美國(guó)夢(mèng)”。不僅如此，預(yù)防犯罪、醫(yī)療和環(huán)境安全等議題也進(jìn)入了克林頓的新民主論壇議程。進(jìn)步政策研究所還堅(jiān)信在經(jīng)濟(jì)和政治自由化的基礎(chǔ)上建立新的國(guó)際架構(gòu)有利于維護(hù)全球秩序。進(jìn)步政策研究所的研究結(jié)論要求在美國(guó)建立新的進(jìn)步主義政治，而在營(yíng)銷其主張的戰(zhàn)略上則以傳統(tǒng)基金會(huì)和卡托研究所（the CATO Institute）的做法為榜樣。


鑒于“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”(The Project for the New Hmerican Century)與美國(guó)企業(yè)研究所（American Enterprise Institute）以及《旗幟周刊》雜志（由“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”主席威廉·克里斯托爾定稿）的主張相一致，其提出的原則不僅得到了小布什的公開(kāi)支持，而且早在1997年就引起了克林頓政府的關(guān)注�！靶旅绹�(guó)世紀(jì)計(jì)劃”提出了在新世紀(jì)保持美國(guó)全球領(lǐng)導(dǎo)地位的新里根主義政策，以“強(qiáng)軍”和“道義上的旗幟鮮明”為標(biāo)志。迪克·切尼、唐納德·拉姆斯菲爾德、保羅·沃爾福威茨以及杰布·布什都支持這一原則并簽了字。當(dāng)小布什發(fā)展出自己的主義來(lái)增進(jìn)和保護(hù)美國(guó)安全利益時(shí)，“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”則為其政府入侵阿富汗和伊拉克正名�！�9·11”悲劇之后，這個(gè)與布什所在的白宮關(guān)系過(guò)硬的小型智庫(kù)一下子名揚(yáng)全國(guó)。也確有一些記者認(rèn)為“新美國(guó)世紀(jì)計(jì)劃”為布什主義奠定了基礎(chǔ)。


本書(shū)對(duì)美國(guó)內(nèi)政外交職能的歷史性分權(quán)是否能繞開(kāi)美國(guó)的權(quán)力制衡制度進(jìn)行考察。就打擊恐怖主義的戰(zhàn)爭(zhēng)而言，美國(guó)外交政策是否變成了行政部門的專屬領(lǐng)域而不受國(guó)會(huì)控制？克林頓領(lǐng)導(dǎo)下的民主黨政府是否將內(nèi)政置于外交之下？克林頓政府時(shí)期國(guó)家將重點(diǎn)從內(nèi)政轉(zhuǎn)向外交的趨勢(shì)是否在小布什任職期得以延續(xù)下去？考慮到孟德斯鳩關(guān)于行政部門有權(quán)采取“緊急行動(dòng)”的論述，這一范式的轉(zhuǎn)移也就是合理合法的。下列一些問(wèn)題有待澄清： 美國(guó)對(duì)外政策的帝國(guó)式過(guò)度擴(kuò)張是否能有效地被國(guó)內(nèi)機(jī)制所阻止？對(duì)遵守國(guó)際法以及與多邊組織進(jìn)行合作的關(guān)注日益增強(qiáng)，要求美國(guó)國(guó)內(nèi)強(qiáng)化控制其對(duì)外政策的能力。


鑒于智庫(kù)的政策建議不適當(dāng)?shù)刂幌蛐姓�部門提供，以致國(guó)會(huì)被排除在了對(duì)外政策決策活動(dòng)之外，這一點(diǎn)特別成問(wèn)題。正因?yàn)榇耍�政治學(xué)家們都會(huì)把目光集中在分析白宮、國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院以及五角大樓之間的決策制度是如何發(fā)展演變的。
在這種情況下，學(xué)者們考察了在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中如何處理法治、國(guó)際法、人權(quán)、權(quán)力制衡制度，以及對(duì)聯(lián)合國(guó)的責(zé)任這些問(wèn)題。尊重美國(guó)憲法、服從國(guó)際法以及建設(shè)強(qiáng)有力的國(guó)際制度(如聯(lián)合國(guó))表明，克林頓總統(tǒng)及其前任老布什都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重美國(guó)盟友的觀點(diǎn)，以打造廣泛的同盟關(guān)系。有鑒于此，本書(shū)力圖證明： 從克林頓的自由主義執(zhí)政階段到小布什的新保守主義執(zhí)政階段，從他們各自執(zhí)政時(shí)期迥異的政治議程中，可以推導(dǎo)出美國(guó)國(guó)家安全政策是如何從被動(dòng)反應(yīng)型轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)出擊型的。