第二章 從邊緣到中心
第二節(jié)　街區(qū)形成與空間演進
南京東路街區(qū)作為城市建成區(qū)，主要形成于近代，在一個多世紀的歲月里，區(qū)域的建筑和道路形態(tài)并未經(jīng)歷太多的兵燹與天災(zāi)破壞，城市空間的演進呈現(xiàn)出明顯的傳承脈絡(luò)。以此而言，公共租界政府的建設(shè)與管理對這一區(qū)域的空間演變具有特殊的意義。


（一） 公共租界城市管理體制的特點
近代上海開埠后，作為“國中之國”的租界帶來了西方先進的城市建設(shè)和規(guī)劃管理上的理念及制度。相對而言，法租界行政機關(guān)信奉集權(quán)理念和整體性的規(guī)劃與管理方式，而公共租界行政機關(guān)則更崇尚自治理念與自由主義的管理方式。公共租界的城市建設(shè)和管理的機構(gòu)， 在開埠早期是英租界道路碼頭委員會，負責(zé)界內(nèi)基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)。1854年，公共租界成立了工部局，負責(zé)租界的市政、警務(wù)等建設(shè)。工部局的成立，是在開埠以來《土地章程》規(guī)定的租地人會議上通過的，1869年租地人會議又被擴大了的納稅人會議所取代，而租界工部局的城市建設(shè)和管理事務(wù)的提議則必須得到納稅人會議的通過，并必須接受納稅人會議的監(jiān)督。


這一體制模式源于英國的市政自治傳統(tǒng)，英國城市自《大憲章》簽訂以來，取得了市民人身自由、土地保有權(quán)自由、獨立司法權(quán)、自由貿(mào)易權(quán)等權(quán)力，隨著1835年《市政法人法》的實施而逐步完善了現(xiàn)代地方自治制度。公共租界的納稅人會議正是被英國僑民引入上海的議會制度，由有一定資格的有產(chǎn)階級構(gòu)成，而工部局則是受納稅人會議委托辦理城市市政的機構(gòu)。因此在城市的規(guī)劃與管理方面，就有兩個鮮明的特征：一是公共租界對城市街區(qū)發(fā)展常常沒有太多的全局規(guī)劃，不像法租界那樣行政機關(guān)權(quán)力能夠介入街區(qū)形態(tài)，即使工部局試圖進行整體規(guī)劃管理，也往往受到具有納稅人會議話語權(quán)的商人的限制而妥協(xié)，因為市場的力量占據(jù)更主導(dǎo)的地位；二是在高度保障私有財產(chǎn)和權(quán)利的原則下， 工部局往往只能為由工商業(yè)自由發(fā)展而形成街區(qū)形態(tài)的城市建成區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施和規(guī)劃管理方面的制度保障。
南京東路街區(qū)的城市空間，在公共租界時代其實是兩個行政區(qū)劃。西藏路以東是中區(qū)的一部分，以西是19世紀末擴界后的西區(qū)。1845年英租界初立之時，其城市空間主要位于黃浦江附近、蘇州河與洋涇浜合圍的狹小空間內(nèi)，以航運和貿(mào)易為主要功能。不少外國洋行在外灘租地蓋辦公樓，而外僑將住宅、倉儲等建筑建造于河南路以東的區(qū)域，河南路以西尚未進行開發(fā)。為了貿(mào)易運輸?shù)谋憬荩�租界非常重視道路的整治，�?845年與上海道臺商定的《土地章程》中，就規(guī)定了9條主要道路，其中4條為東西走向并通往黃浦江的大路，即是后來的南京路、北京路、漢口路和九江路。而當時租界的外國商人成立的“道路碼頭委員會”，則承擔(dān)了一些基本的道路維護、橋梁維修和碼頭建造的工作。


（二） 娛樂業(yè)、房地產(chǎn)與早期的城市空間
隨著寓滬外僑的增多，滿足其各種生活需要的愿望成為城市空間擴展的動力，娛樂生活是其中重要的一項。1847年，英國僑民在界路河南路西、南京路以北的區(qū)域購地修筑第一個跑馬場，南京路就成為跑馬場的主要道路。1854年，第二個跑馬場建成，成為當時租界外僑最為重要的公共活動場所。而南京路也被延伸到這個跑馬場附近，即今浙江路的位置，成為租界最為重要的道路。界外最初的住宅房屋均沿著南京路建造，工部局也給予了當時上海最高級的鋪路材料和煤氣燈等最新的道路設(shè)施。同時，工部局制訂了新的道路計劃，南京路以南的纖道路（今九江路）、海關(guān)路（今漢口路）、教會路（今福州路）、北門街（今廣東路）四條東西向干道也開始修筑。1866年，北面的北京路也延伸到了泥城浜， 成為繼南京路后租界又一條東西向的主要通道。


同時，公園、花園等休閑娛樂場所也在這一區(qū)域逐步興建，在今湖北路、西藏路、芝罘路、北海路等地開辟了占地百余畝的新花園。在小刀會戰(zhàn)事之前，今南京東路街區(qū)的東半部區(qū)域開始形成外僑的公共娛樂空間，與租界東部沿江的港口空間、中間河南路以東的外僑居住與商業(yè)、倉儲綜合空間相呼應(yīng)。


19世紀中期，戰(zhàn)爭是塑造上海城市空間的重要促因。小刀會和太平天國的戰(zhàn)事使大量華人涌入租界避難，至1862年，避難人數(shù)已高達20萬人，這極大地刺激了租界房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，使租界的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由初期的單一貿(mào)易轉(zhuǎn)變?yōu)橘Q(mào)易與房地產(chǎn)并重。外僑居住區(qū)域仍然保持在河南路以東地區(qū)，而1848年擴展的河南路至泥城浜之間的區(qū)域，則被房地產(chǎn)商所建造的華人住宅填滿。因為中外聯(lián)軍在靜安寺、徐家匯一線防御太平軍，租界出于軍事需要同時也是道路延伸的動因，修筑了新閘路等幾條軍路向西面延伸出去。
戰(zhàn)爭高潮過去之后，租界工部局在地產(chǎn)洋商的要求下開始對租界進行新的建設(shè)。首先是在泥城浜以西區(qū)域進行大規(guī)模的住房、道路和公共設(shè)施建設(shè)。1860年開始，工部局實施了新的道路計劃，寧波路（1862年以前名為寬克路）等多條東西向馬路從舊區(qū)域延伸到泥城浜附近，廣西路（初期名為錫克路）等多條南北向的道路也開始修筑，而蘇州河南岸福建路附近華人聚居的老閘地區(qū)更是開辟了多條新路。至1866年，河南路至泥城浜之間區(qū)域的道路網(wǎng)絡(luò)基本建成。


租界道路的格局，是先由幾條主干道延伸，再由近代城市中典型的方格網(wǎng)模式來覆蓋整個空間。方格網(wǎng)既是在城市化進程中利用華人原有道路和填浜而筑成，也有利于房地產(chǎn)分塊出售的商業(yè)目的。這也顯示出公共租界城市空間的主導(dǎo)者是商業(yè)市場，而不是公共租界行政機關(guān)。


租界還在城市安全、公共衛(wèi)生等方面對街區(qū)的建筑和道路進行規(guī)范。在華人大規(guī)模涌入的時候，房地產(chǎn)商為追逐利益，偏好用木板等簡易材料為華人建造成本低、施工簡單、建造速度快的簡房，從1853 年9月到1854 年7月，廣東路、福建路一帶，就建造了800 多幢木板簡屋。這種簡屋雖然利潤高，但是存在易燃的安全隱患，因此1854年的《土地章程》中嚴格限制了木板房的蔓延，禁止用篷、簝、竹、木及一切易燃之物起造房屋。工部局成立后，竭力控制木板簡房的建造，而推崇石庫門里弄住宅。石庫門里弄雖然造價高于木板房，但是因其用地經(jīng)濟、維修費低、租金高而廣受房地產(chǎn)商的歡迎，至19世紀末擴界之前，泥城浜以東的區(qū)域已是里弄住宅密布，并開始向泥城浜以西的越界筑路地區(qū)擴展，里弄的條條總弄和支弄，又構(gòu)成了公共道路之外的方格網(wǎng)。


在19世紀70年代之前，南京東路街區(qū)是以外僑的公共娛樂和華人的居住為主要功能的城市空間。之后，華人的不斷涌入以及新興房地產(chǎn)業(yè)的崛起，一方面使得租界以前華洋分居的格局開始被打破；但另一方面，由于以河南路為界的兩個區(qū)域建筑樣式、擁擠程度等不同，又缺乏彼此流動，城市空間呈現(xiàn)出港岸區(qū)域、外僑聚居區(qū)域和華人聚居區(qū)域并存的局面。同時，公共租界空間擴展模式也在這時候形成：即先因經(jīng)濟或其他原因，在原區(qū)域外出現(xiàn)一個據(jù)點，帶動一條或數(shù)條道路的向西延伸，隨后商業(yè)、娛樂業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等沿著這些延伸路段發(fā)展起來，道路和沿路地產(chǎn)互相促進發(fā)展，租界或房地產(chǎn)商又開辟縱向與橫向的其他道路，逐漸形成方格網(wǎng)的格局，將分割形成的各個地塊開發(fā)出來。


（三） 商業(yè)中心的形成
1870年以后，隨著南京路、福州路、北京路等各條商業(yè)大街迅速向西推進，以及土地價值提升過程中的市場化調(diào)整，河南路甚至福建路以西路段，皆成為各類商店、飯店、戲院、茶樓聚集之處。同時，大量建造的里弄房屋不僅容納了數(shù)十萬居民，也成為滲透進商業(yè)的海綿，將各類工商業(yè)吸納進這片欣欣向榮的區(qū)域，開始成為新的商業(yè)與文化中心。


以百貨業(yè)為例，這是上海開埠后廣東商人來滬經(jīng)營的主要模式，主要買賣廣貨、洋貨、京貨等，外商則開設(shè)主營洋貨的洋行。在靠近港口的東部區(qū)域，百貨業(yè)的經(jīng)營形式首先是各類中小型的零售店和雜貨鋪，至20世紀初已經(jīng)出現(xiàn)種類繁多、豐富多彩的特色， 并逐漸向西部延伸。之后，大型百貨業(yè)興起，集吃、穿、住、用、玩等于一體，兼具銷售、展示等功能。這類大型百貨出現(xiàn)于南京東路四川中路路口附近，即福利、惠羅、匯司、泰興等前“四大公司”。自1917年開始，先施公司、永安公司、新新公司、大新公司等新“四大公司”在南京路陸續(xù)建成，成為上海百貨零售業(yè)新的中心。


民國時期，除金融業(yè)仍以外灘為中心外，餐飲業(yè)、賓館業(yè)、文化娛樂業(yè)的中心等都逐漸轉(zhuǎn)移到公共租界中區(qū)的西部區(qū)域，讓這里成為上海最為繁盛的鬧市區(qū)。根據(jù)學(xué)者的研究，20世紀40年代末，這片區(qū)域的商業(yè)聚集已經(jīng)具有明顯的特點，區(qū)境內(nèi)的南京路，以新“四大公司”為中心，是百貨業(yè)聚集之地；南京東路以北地區(qū)，商業(yè)業(yè)態(tài)略為初級、低檔，主要是重工業(yè)制品，比如柴炭、鐵鋪、木器、五金、裝潢、漆業(yè)、車行等；南部地區(qū)的商業(yè)業(yè)態(tài)則較為高檔、精致，主要是輕工業(yè)制品，包括服裝、鞋帽、禮品、皮貨、呢絨、古玩、藥業(yè)、信局、糖業(yè)、文化等。① 至1949年之前，區(qū)域內(nèi)已經(jīng)形成了多條具有特色的商業(yè)街，如五金業(yè)聚集的北京東路，文化用品業(yè)聚集的福州路，估衣業(yè)聚集的石路（今福建中路、南京東路以南地段），禮品業(yè)聚集的漢口路，裝潢五金業(yè)聚集的寧波路，服裝業(yè)聚集的大新街（今湖北路），汽燈業(yè)聚集的廣東路（今福建中路以西），女鞋業(yè)聚集的小花園（今浙江路上，福州路、廣東路之間）等。


中華人民共和國成立初期，這一區(qū)域的商業(yè)布局仍然沿襲了之前的風(fēng)格。1985 年，黃浦區(qū)政府開始對南京路、北京路等商業(yè)街進行統(tǒng)一規(guī)劃和綜合開發(fā)，南京路在區(qū)境內(nèi)分為兩個部分：西藏中路至浙江中路，將成為大型綜合商場和文化娛樂相結(jié)合的商業(yè)中心，部分地段進行改建，開辟街坊型綠化小廣場；浙江中路以東兩側(cè)大面積改建，上海市第一醫(yī)藥商店等商業(yè)機構(gòu)開始入駐。1992年，又將南京路分為4個功能區(qū)，其中南京東路街區(qū)內(nèi)分為3個：浙江中路以東擬建成以商業(yè)、賓館為主的街區(qū)；浙江中路至西藏中路是以市百一店、市食品一店、市時裝公司、華聯(lián)商廈四大商店為標志的旅游購物區(qū)；西藏中路以西，則擬建成文化、商業(yè)、居住為主的街區(qū)，保留由大光明電影院、上海美術(shù)館等組成的文化娛樂中心。②


（四） 工部局的城市管理
公共租界的管理者對于城市管理非常重視，在城市發(fā)展的每一個階段，都憑借近代先進的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)理念，以及完善的法律框架，在城市公共空間的治理上取得了全面而優(yōu)異的成績。
1845年，租界成立之初的《土地章程》，雖然主旨是確定租界范圍，但也滲透了現(xiàn)代城市管理的意識。其中第十二條規(guī)定：“商人租地并在界內(nèi)租房，白楊（洋）涇浜以北，應(yīng)行公眾修補橋梁、修除街道、添點路燈、添置水龍、種樹護路、開溝放水、雇募更夫，其各項費用，由各租戶呈請領(lǐng)事官勸令會集公同商捐�！雹� 這是對城市基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)定。第十八條規(guī)定：“界內(nèi)不得搭蓋易燒房屋，如草棚、竹屋、板房等；不得收藏危險可以傷人貨物，如火藥、硝磺及多存火酒等；不得占塞公路，如造房、搭架、檐頭突出、長堆貨物等；并不得令人不便，如堆積污穢、溝渠流出路上、無故吵鬧喧嚷等；皆系為出保房屋貨財，永圖眾商平安也。如火藥、硝磺、火酒等物運到上海，必須會同在界內(nèi)距住房、棧房較遠之處公議一地，以備存貯而防疏失�！雹� 這是對城市公共衛(wèi)生與安全的管理。


《土地章程》還根據(jù)當時租界內(nèi)的房地產(chǎn)建筑狂潮和交通情況，作出規(guī)定：“起造房屋， 札立木架及磚瓦、木料貨物，皆不得阻礙道路，并不準房檐過伸各項，妨礙行人。如犯以上各條，飭知后不改，每月罰銀五元。禁止堆積穢物，任溝洫滿流，放槍炮，放轡騎馬趕車，并往來遛馬，肆意喧嚷、滋鬧，一切惹厭之事，違者每次罰銀十元�！雹鄯泊耍�均說明此時的城市管理已經(jīng)更為精細，且有懲罰措施相配套。


與此同時，工部局還已經(jīng)注意到城市各類營業(yè)對生活造成的危害，特制定了二十條禁例：“禁馬車過橋馳驟；禁東洋車、小車在馬路隨意停走；禁馬車、東洋車夜不點燈；禁小車輪響；禁路上傾積垃圾；禁道旁小便；禁肩輿挑抬沿路叫喝；禁施放花爆；禁不報捕房，在門外砌路、開溝及拆造臨街房屋；禁私賣酒與西人飲；禁春分后、霜降前賣野味；禁賣臭壞魚肉；禁賣夜食者在洋行門首擊梆高叫；禁肩挑倒掛雞鴨；禁吃講茶；禁沿途攀折樹枝；禁九點鐘后挑糞擔(dān)；禁乞丐；禁夜間行人形跡可疑及攜挾包裹物件手無照燈；禁聚賭酗酒斗毆�！雹� 對于城市街道的垃圾，工部局要求承包人雇用苦力定期清掃街道和一些弄堂。對于租界內(nèi)的糞便，也采用同樣的辦法，由租界與承包人簽訂合同，在工部局規(guī)定的時間內(nèi)由承包人清理干凈，承包人可以收取一定的費用。
在嚴格的管理之下，租界很快顯示出清潔整齊的面貌，為華人所欽服和推崇：
上海各租界之內(nèi)，街道整齊，廊檐潔凈，一切穢物褻衣無許暴露，塵土拉雜無許堆積。偶有遺棄穢雜等物，責(zé)成長夫巡拾，所以過其旁者，不必為掩鼻之趨，已自得舉足之便。甚至街面偶有缺陷泥濘之處，即登時督石工為之修理。炎天常有燥土飛塵之患， 則常時設(shè)水車為之澆灑。慮積水之淹浸也，則遍處有水溝以流其惡；慮積穢之薰蒸也， 則清晨縱糞擔(dān)以出其垢……其尤妙者，大街無許便溺，致穢氣有沖天之失；浦灘不準澡浴，使鄉(xiāng)人知裸浴之非，其意識尤為周到，其風(fēng)俗猶可維持……或者人謂此種事極細致， 何至受罰？不知租界地方十分潔凈，其人既居租界必知租界規(guī)矩，豈容其任意糟踏、毫不經(jīng)心乎！若使聽其無節(jié)，必將大眾效尤，恐清靜國中變成污濁世界矣。①


自19世紀60年代上海人口激增、經(jīng)濟飛速發(fā)展之后，工部局的城市管理也日益追求精細化和全面化，在城市道路建設(shè)、城市公共設(shè)施建設(shè)與管理、城市公共衛(wèi)生管理、城市交通管理、城市建筑管理等方面都開始完善起來。


城市道路建設(shè)是租界最先重視的方面。1845年的《土地章程》規(guī)定了租地人在租界內(nèi)修筑道路的要求，在當時面積不大的界內(nèi)開辟東西向主干道7條，南北向主干道3條。后來成立的道路碼頭委員會，則確定了筑路資金籌集原則和道路寬度。1850年前租界已修筑道路6 360米，包括6條東西向主干道與2條南北向主干道，占英租界總面積的14.2%。到1866 年左右，已擴展為南北干道11條，東西干道9條，總長達24 500米左右，約占租界總面積的23%。② 工部局成立之后，設(shè)立了負責(zé)市政工程建設(shè)和維修、養(yǎng)護的工務(wù)處，該處下面分設(shè)了道路工程師部、工場部、溝渠部、建筑測量部、構(gòu)造工程部、土地測量部等道路建設(shè)的相關(guān)機構(gòu)。同時，道路鋪筑技術(shù)方面也在不斷進步，19世紀50年代之前，主要采用摻和砂石，平整夯實的方法。至1850年代末，改為碎磚鋪筑，再用煤渣鋪面的技術(shù)。1863年以后， 開始對舊道路進行整理，“兩旁砌以側(cè)石……側(cè)石下砌條石”以利排水。20世紀初，為適應(yīng)有軌電車和汽車的行駛，又逐步以小方石、混凝土等新材料重新整建市區(qū)道路。③ 到了20世紀30年代，公共租界的道路占上海市區(qū)面積的46%，且基本已換成新式的柏油馬路。


城市公共設(shè)施建設(shè)與管理也是租界極為重視的。上海是近代中國最早使用煤氣的城市，如前文所述，因大英自來火房的建立，1865年底南京路的路燈開始用煤氣。煤氣燈優(yōu)越的光源很快受到中外居民的歡迎，工部局開始在其他街道推廣開來，使用煤氣燈的區(qū)域隨著越界筑路向租界的西部和北部擴展。至1868 年8月，老閘地區(qū)的華人聚居地已經(jīng)敷設(shè)了煤氣總管。工部局對于煤氣的管理，采取了歐洲城市管理中常見的給予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，同時對煤氣公司的經(jīng)營和服務(wù)進行調(diào)控的方式。工部局在給予煤氣公司經(jīng)營權(quán)的同時，規(guī)定了自身有權(quán)對公司在租界煤氣的供應(yīng)質(zhì)量、價格、公司最高收益、基本設(shè)施建設(shè)、服務(wù)方式等方面進行管理。這種管理機制平衡了市場規(guī)則和管理理念之間的矛盾，有利于煤氣供應(yīng)市場的有序競爭，也能保證煤氣市場在工部局調(diào)控的范圍內(nèi)發(fā)展。20世紀20年代開始，煤氣業(yè)務(wù)受到電力競爭，重點轉(zhuǎn)向了居民熱源供應(yīng)、住宅的家庭烹飪和取暖上，這幾方面的煤氣用量大幅度增長。


在給水事業(yè)上，工部局同樣采用了特許經(jīng)營權(quán)的辦法。1875年納稅人會議決定工部局本身不辦水廠，歡迎私人公司從事給水事業(yè)。其時英國商人M. Mcleod組織的上海自來水公司籌備委員會取得了租界給予的特許經(jīng)營權(quán)，組成上海自來水股份有限公司，選址楊樹浦建廠，自1883 年8月開始向公共租界和法租界中心區(qū)域供水。工部局針對自來水公司的項目發(fā)放具有一定期限的開掘路段許可證，如果到期不能供水，公司就要受罰。這對提高公司供水質(zhì)量和效益起到很大作用，使公共租界供水質(zhì)量長期保持了較高的標準，甚至“超過了倫敦達到的標準或美國大部分嚴格的市政當局的要求”。①


自1882年引入電燈之后，上海也成為最早采用電燈照明的城市之一。與自來水、煤氣等不同，工部局對電力直接進行經(jīng)營管理。1882年英僑立德爾等籌設(shè)上海電氣公司， 并創(chuàng)辦了中國第一家電廠，比美國紐約珠街電廠要早2個月，比日本東京電燈公司早5年。② 1888年上海電氣公司因缺乏資金和技術(shù)而倒閉，一部分股東籌資設(shè)立上海新申電氣公司。鑒于新生的電氣企業(yè)缺乏資金，工部局于1893年購買了新申電氣公司，并成立電氣處， 建造新廠。電氣處有一定的自主經(jīng)營權(quán)，兼負經(jīng)營和管理職責(zé)，并靠發(fā)行電氣公債來擴展電力設(shè)施。至1899年已將供電范圍擴展到靜安寺路，囊括了今天南京東路街道的大部分地區(qū)。20 世紀開始，發(fā)電業(yè)務(wù)向居民家用電器與工業(yè)用電方面發(fā)展。


城市公共衛(wèi)生管理是公共租界在城市管理中涉及面最廣的一項。除早期的基礎(chǔ)性環(huán)境衛(wèi)生管理之外，面對日益繁榮的城市和流動性人口的增大，工部局主要關(guān)注于食品衛(wèi)生、防疫衛(wèi)生等方面。由于受英國衛(wèi)生觀念的影響，工部局對食品衛(wèi)生管理比較重視，采用了稽查員檢查制度和建立公共售賣空間的方法。19世紀60年代起，工部局開始檢查租界內(nèi)的肉店和屠宰場，對于劣質(zhì)的肉食和牲畜進行沒收。由于私人屠宰場衛(wèi)生條件不佳，以及瘟疫的頻繁，工部局于1892年建立了設(shè)備先進的公共屠宰場，并對送來的牲口進行嚴格檢查和監(jiān)督。對于菜場的管理也是如此，1884年工部局在南京路建立第一個室內(nèi)菜場，集中出售魚、肉類食品。其后陸續(xù)在各地建立一批菜場，以改善街市的混亂。在今天南京東路街區(qū)境內(nèi)及附近地區(qū)，較為著名的有1930年建造的福州路菜場、1932年建造的北京路菜場和改造的新閘路菜場等。


這些新式菜場大多采用先進的鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)，內(nèi)部分成蔬菜部、肉類部、禽類部等，設(shè)置有自來水龍頭等衛(wèi)生設(shè)施。同時，工部局也頒布了詳細的《菜場章程》，對于售賣時間、售賣種類和衛(wèi)生措施等都作了充分說明。在防疫衛(wèi)生方面，大量的流動人口導(dǎo)致疫病爆發(fā)機會較多，不過由于公共租界主管衛(wèi)生事務(wù)的人員是受過嚴格訓(xùn)練的醫(yī)生，對于近代防疫有一定的應(yīng)對措施。他們建立了港口檢疫制度，并采取了防疫注射、隔離消毒、建立新式醫(yī)療機構(gòu)等先進方式，所以在上海幾次遭遇各類疫情時， 工部局都采取了及時而有效的措施防止疫情蔓延。1874 年為了防止新加坡等地發(fā)生的霍亂傳入租界，工部局河泊司頒布檢疫條例，自此港口檢疫成為定則。1869 年上海出現(xiàn)天花患者，疫病流行已現(xiàn)征兆，公共租界在南京路開設(shè)專門接種牛痘的診所，工部局同時在報紙上布告宣傳，抵制了天花的蔓延。1898 年為了應(yīng)付華人中的霍亂，工部局設(shè)立臨時隔離醫(yī)院。1900 年，華人隔離醫(yī)院建立，主要收治猩紅熱、白喉、天花、鼠疫、霍亂等惡性傳染病患者，患腮腺炎、麻疹等其他傳染病者，在極其嚴重的情況下也可以入院。① 在預(yù)防和醫(yī)治的同時，工部局也建立了自己的科研機構(gòu)，針對上海地區(qū)的疫情進行科學(xué)研究。1898 年工部局組建了疫苗接種站和以預(yù)防狂犬病為目的的巴斯德研究院。1899 年工部局建立了病理實驗室，主要進行水、牛奶、冰、冰淇淋和其他食物的細菌檢查。1906 年工部局成立化學(xué)實驗室，主要負責(zé)牛奶及奶酪、各種水質(zhì)、食品及酒類等的化驗。


作為近代中國最先步入城市化、工業(yè)化的通商口岸城市，上海也是最先遭遇到現(xiàn)代城市污染、最早進行城市環(huán)境污染治理的城市。而南京東路街區(qū)因既是工商業(yè)聚集之地，又是中外市民居住生活之所，自然成為上海最早進行污染治理的區(qū)域。


當時上海的城市污染，已經(jīng)包括了今天常見的空氣污染、噪音污染、水污染和化工污染等。就南京東路街區(qū)而言，空氣污染主要是商業(yè)街道上工廠、作坊的燃煤所排放的煤煙；水污染主要是工商企業(yè)和住戶向蘇州河或黃浦江排放的污水和廢水；噪音污染種類較多，有路人與苦力的喧鬧聲、華人燃放的爆竹聲、黃浦江上船只的汽笛聲、汽車喇叭聲、工廠機器聲等。工部局在治理污染的過程中，既注意限制污染對居民生活的妨害，同時也盡量保證工商的正常生產(chǎn)和經(jīng)營，達成雙方都滿意的結(jié)果。


1887 年6月，龍飛洋行致函工部局，控訴泥城浜附近的大同石印社排放的煤煙對龍飛馬房的馬匹健康不利，而且其汽笛產(chǎn)生的噪音又給周圍居民帶來了極大的煩惱。工部局經(jīng)過調(diào)查研究之后，通知大同石印社，煙囪必須接高到與煤氣公司煙囪一樣的高度，以利于煤煙擴散，并要求必須降低汽笛聲。8月，龍飛洋行再次控訴污染問題，但是工部局認為大同石印社正在接高煙囪，而且提出控訴的也只有龍飛洋行，已不能算為公害，因此并未干預(yù)。一個月之后，多位居民又向工部局投訴大同石印社的汽笛噪音污染問題，工部局遂再次要求大同石印社必須停止鳴放汽笛。半年以后，當越來越多的居民來投訴時，工部局認定已形成嚴重的公害，因大同石印社存在拒不執(zhí)行停止鳴放汽笛的態(tài)度，工部局果斷通知巡捕房將其經(jīng)理拘捕送交會審公堂。① 


公共租界對于城市的建設(shè)與管理，體現(xiàn)了英式自由主義城市模式與上海本地特性的結(jié)合， 是上海城市治理的寶貴歷史經(jīng)驗，許多新生的制度、機構(gòu)和措施具有開創(chuàng)性，深刻影響了如今南京東路街道的街區(qū)空間布局與面貌，也是推動當時法租界、華界市政革新的動力。


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