一、相關(guān)概念的界定
　　本文的研究對象為“災(zāi)難性損害補償制度”，這是一個需要進行界定的語詞。
　　2010年7月在美國首都華盛頓召開的第十八屆國際比較法大會的一項主題就是“CatastrophicHarms”,即“災(zāi)難性損害”，從各國參會者所提交的國別研究報告中可以看到，對于這一概念的理解，并不完全一致。為了精確地界定這一概念，避免不必要的誤解，本文將“災(zāi)難性損害補償”進一步解析為“災(zāi)難”、“損害”和“補償”，并分別進行界定。
　　（一）災(zāi)難的界定
　　從語義的角度來看，中文的“災(zāi)難”，在英文中為“Catastrophe”，該詞源自希臘文“Katastrophé”，意思是指突然降臨的巨大變化，其在拉丁文中的表述為catastropha，原義為戲劇中的重大轉(zhuǎn)折(coupdethé�{tre)或結(jié)束，其有可能是發(fā)生在喜劇中，亦有可能發(fā)生在悲劇中。但是，在后來的語義演變中，無論是法語還是英語中的“Catastrophe”都通常用來指那些具有給個人或社會帶來負面影響的重大的災(zāi)禍或事故。在英語中，用來表達災(zāi)難的還有另外一個與Catastrophe意義接近的詞，即“disaster”，其起源于意大利語disastro，其由dis（壞的）和sastro（星）兩部分組成，意為災(zāi)星，后被引入到法語désastre和英語disaster中，被指重大的災(zāi)害。
　　OlivierMoréteau,CatastrophicHarminUnitedStatesLaw:LiabilityandInsurance��
　　災(zāi)難，不同于普通的事故（accident），從兩者的比較中我們更容易發(fā)現(xiàn)災(zāi)難的特點。事故通常會給某些個體帶來損害，而災(zāi)難所造成的損害則是大規(guī)模的，有可能導(dǎo)致數(shù)千人、一個城市、數(shù)個城市，甚至一個國家的人口和財產(chǎn)都遭受損害。災(zāi)難與普通的事故的另一重要區(qū)別在于，當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，其不僅僅會導(dǎo)致大規(guī)模的損害的發(fā)生，通常還會給正常的社會秩序帶來沖擊，有可能導(dǎo)致一個地區(qū)的社會治理機制無法正常運轉(zhuǎn)，使社會秩序陷入混亂。當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時，僅僅依據(jù)常規(guī)的法律制度和治理機制，往往難以應(yīng)對混亂性的局面，很難使得社會從受損狀態(tài)恢復(fù)到常態(tài)，也正因此，需要一套特別的制度來應(yīng)對。我們所關(guān)注的對象正是這種特別針對災(zāi)難狀態(tài)的法律制度，而非日常生活中經(jīng)常性、重復(fù)適用的法律制度。除了損害規(guī)模特別大、程度特別嚴重外，災(zāi)難的另一個特點在于其為突發(fā)性，它不是日常生活中重復(fù)發(fā)生的事件，也不是可以預(yù)期的事件，而具有低概率和突發(fā)性的特點。
　　災(zāi)難，可以是自然原因?qū)е碌�，也可以是人為原因所�?dǎo)致的。前者如強烈地震、海嘯、洪水、臺風(fēng)、火山爆發(fā)等；后者如大規(guī)模的恐怖襲擊、核事故、重大環(huán)境污染等。中國是個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，因此，災(zāi)難性事件亦經(jīng)歷多起。例如，2008年的四川汶川大地震就是一起典型的災(zāi)難性事件。此次地震導(dǎo)致人員死亡近7萬人，失蹤1��8萬多人，受傷30多萬人，因地震房屋倒塌或嚴重損毀的受災(zāi)群眾1000多萬，直接經(jīng)濟損失8437��7億元。地震的發(fā)生幾乎導(dǎo)致了整個城市的覆滅，在這種狀況下，原有的城市政府機構(gòu)很難正常運轉(zhuǎn)，僅依靠城市自身力量或常規(guī)的社會治理方式，很難從災(zāi)后恢復(fù)過來，因此，我們可以說其陷入了災(zāi)難狀態(tài)。
　　從中國現(xiàn)行法律、法規(guī)來看，對于“災(zāi)難”并無嚴格的立法意義上的界定�！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》從應(yīng)對突發(fā)事件的角度對“突發(fā)事件”進行了界定，該法第三條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院或者國務(wù)院確定的部門制定�！痹摲ㄖ械摹疤貏e重大”突發(fā)事件，與本文所研究的“災(zāi)難”事件比較接近，在有些方面可以參照，但兩者的含義并不完全相同。
　　從比較法的角度來看，有些國家出于特定的目的會對災(zāi)難作出界定。例如，在美國法中，當(dāng)發(fā)生美國總統(tǒng)所認定的“重大災(zāi)害“時，美國總統(tǒng)可以宣布由聯(lián)邦政府給予州或地方以財政救濟，以幫助其挽救生命和財產(chǎn)損失，保障公共健康和安全，減少災(zāi)害的影響。其所謂的“重大災(zāi)害”，依據(jù)《美國法典》，包括“發(fā)生在美國的任何地方的，任何自然災(zāi)難（包括颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、風(fēng)暴、水位高漲、風(fēng)驅(qū)動的水災(zāi)、海潮、海嘯、地震、火山噴發(fā)、滑坡、泥石流、暴雪或干旱），或者，無論何種原因引起的火災(zāi)、水災(zāi)、爆炸”，其限制條件是在美國總統(tǒng)看來該災(zāi)害的強度和程度如此之大以至于需要聯(lián)邦政府予以財政資助。
　　42�盪�盨�盋�薄�5122.但是，該定義從整體上看，偏重于自然災(zāi)害，而未將核災(zāi)難、大規(guī)模環(huán)境污染等人為災(zāi)難包括在內(nèi)。
　　當(dāng)災(zāi)難發(fā)生的時候，其不僅會觸發(fā)政府的救助義務(wù)，而且還會引發(fā)保險賠付。此類賠付在保險業(yè)界被歸入巨災(zāi)保險的范圍內(nèi)。為更好地對巨災(zāi)保險進行管理，保險業(yè)界通常會對巨災(zāi)保險劃定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，其主要是從被保險的財產(chǎn)損失數(shù)額和分布范圍的角度來進行界定的，并且會有具體的量化標(biāo)準(zhǔn)。例如，美國保險服務(wù)局（InsuranceServiceOffice）將巨災(zāi)風(fēng)險界定為導(dǎo)致保險標(biāo)的所遭受的財產(chǎn)損失超過2500萬美元且影響到大量保險人和被保險人的事件。但是，保險界所采用的這些標(biāo)準(zhǔn)往往是基于保險精算、理賠和管理的需要而設(shè)定的，其與政府采取緊急措施或救助目的而為災(zāi)難設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。
　�。ǘ�）損害的界定
　　“損害”是一個法律用語，但是，它在不同的部門法學(xué)中的含義范圍并不完全相同。因為本文的研究主題為損害補償，因此，主要是從可補償?shù)慕嵌葋硌芯繐p害，重點集中在民法、環(huán)境法等領(lǐng)域。在民法中，損害可被劃分為人身損害和財產(chǎn)損害，亦可被區(qū)分為物質(zhì)性損害和精神損害，在一定條件下，還有可能出現(xiàn)“純經(jīng)濟損失”。另外，在環(huán)境法中，損害還包括“環(huán)境損害”。之所以要對損害進行分類，主要是因為，損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件有可能不同，可賠償?shù)姆秶�、�?biāo)準(zhǔn)、計算方法等亦有可能不同。在發(fā)生災(zāi)難性事件的情況下，是否受害人遭受的全部損害都應(yīng)得到補償，是值得研究的。區(qū)分不同類型損害，分別進行研究是有意義的。
　　（三）補償?shù)慕缍?br /> 　　補償，即對損害的填補，目的在于使受害人恢復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)，但是，由于補償?shù)姆绞酵ǔＯ抻诮疱X賠償或其他物質(zhì)性補償手段，因此，對于精神損害之類的損害，所謂的補償，其實是一種精神上的“撫慰”。
　　就補償?shù)耐緩絹硌裕瑥氖澜绺鲊�的立法和實踐中的做法來看，主要包括以下四種方式：
　　第一，侵權(quán)法上的損害補償機制。人為原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害事件，往往是與災(zāi)難制造者的行為或過失相關(guān)的，因此，其有可能構(gòu)成侵權(quán)法上的侵權(quán)行為，因而會在侵權(quán)行為人與受害人之間產(chǎn)生侵權(quán)損害賠償責(zé)任。當(dāng)災(zāi)難性損害事件是由于自然原因和人為原因混合作用所導(dǎo)致的時候，也有可能產(chǎn)生侵權(quán)損害賠償責(zé)任。
　　第二，保險賠付機制。對于單純由于自然原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害，受害人無法通過侵權(quán)法獲得救濟，但是，當(dāng)事人可以通過保險的方式獲得賠付。對于人為原因所導(dǎo)致的災(zāi)難性損害，受害人亦可通過責(zé)任保險的方式獲得救濟。由于災(zāi)難性損害具有發(fā)生概率低、損害規(guī)模大等特點，因此，其在投保、承保和保險賠付等方面亦與普通保險不同，通常屬于巨災(zāi)保險的范疇。保險賠付機制與侵權(quán)損害補償機制的一個重要區(qū)別在于，保險是以投保人事先簽訂保險合同并繳納保費為前提的。
　　第三，特別損害補償基金的方式。雖然災(zāi)難性事件所導(dǎo)致的損害規(guī)模非常大，但是，其發(fā)生的次數(shù)畢竟非常少，因此，有些國家對于某些類型的災(zāi)難性損害事件，并沒有設(shè)定常規(guī)的救濟方式，而是針對特定事件設(shè)定特別損害補償基金的方式來對受害人進行救濟。例如，在2001年“9·11”事件發(fā)生后，美國聯(lián)邦政府設(shè)立了“9·11受害人補償基金”對恐怖襲擊受害人進行救濟，其在分配補償金時所適用的規(guī)則，既不同于保險賠付，亦不同于侵權(quán)損害賠償。
　　第四，政府救濟的方式。災(zāi)難性損害所導(dǎo)致的損害規(guī)模非常之大，會導(dǎo)致大量的人群遭到損失，甚至?xí)�使其面臨生存危機，在這種情況下，對損害進行救濟，是一國政府的政治職責(zé)之所在。因此，在缺乏其他救濟方式的情況下，或其他救濟方式不足以填補受害人所遭受的巨大損害時，政府救濟將起到兜底的作用。對于災(zāi)難性損害，政府救濟方式亦可分為兩種：一種是事先設(shè)立災(zāi)難救濟基金或其他準(zhǔn)備方式，確立損害補償?shù)幕�本�?guī)則；另一種則是在事后針對特定事件采取一事一議的方式確定損害補償方式。無論采取哪一種方式，其相同之處在于補償資金的主要來源都是國家財政資金。
　　二、本文研究的主要問題及意義
　　本文擬研究的主要問題是應(yīng)如何對災(zāi)難性損害進行補償，進而構(gòu)建相應(yīng)的法律制度。在本文看來，對災(zāi)難性損害進行補償，不同于一般的民法上的損害賠償。對于普通的民事?lián)p害賠償，可以通過侵權(quán)法或合同法進行救濟，對此有著比較成熟的法律體系，但是，該制度設(shè)計是以行為人和受害人的人數(shù)都比較少為假設(shè)前提的，其表現(xiàn)為當(dāng)事人之間的法律關(guān)系比較簡單，加害行為與受損結(jié)果之間的因果關(guān)系比較清晰，損害賠償?shù)慕痤~比較確定。而災(zāi)難性損害的特點卻與普通民事?lián)p害有明顯的不同，其受害人數(shù)眾多，有可能成千上萬，并且，損害的金額亦難以確定，對損害賠償?shù)姆峙湟伯惓��?fù)雜。更為棘手的是，在自然災(zāi)難性事件中，并不存在加害人，而在人為災(zāi)難性事件中，雖然存在加害人，但是，加害人往往無力賠償規(guī)模如此巨大的損害，并且，有時候受害人所受損害與加害人行為之間的因果關(guān)系往往并不明確，因而，受害人很難通過侵權(quán)訴訟獲得足夠的救濟。
　　災(zāi)難性損害補償，雖可以采用保險的機制，但是，其異于普通的財產(chǎn)保險。因為，在保險學(xué)上，對于損失風(fēng)險的可保性一直有著嚴格的要求，其通常要求具有大量的同質(zhì)的相互獨立的損失風(fēng)險存在，只有這樣，保險人才可運用大數(shù)法規(guī)則準(zhǔn)確地計算出損失發(fā)生的概率，進而確定保險費率，并能夠有效率地實現(xiàn)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移與分散，否則，保險機制就容易在運行中出現(xiàn)偏差。而災(zāi)難性事件的發(fā)生次數(shù)非常少，一旦發(fā)生，則容易在很大的區(qū)域內(nèi)造成大規(guī)模的損害，因此，無論是對于損害的發(fā)生概率，還是對損害數(shù)額的估計，保險人都有可能缺乏足夠的數(shù)據(jù)，在這種條件下，保險公司無法采用常規(guī)的精算方式來對巨災(zāi)風(fēng)險進行評估，因此，對于災(zāi)難性損害承保，保險公司必須嚴格遵循巨災(zāi)保險而非普通保險的規(guī)則，只有這樣，才能保證其償付能力不受災(zāi)害的危及，才能保障保險機制的持續(xù)運行，也才能保證被保險人或受益人在災(zāi)難發(fā)生后真正地得到賠付。
　　正是由于對災(zāi)難性損害補償無法沿用常規(guī)的侵權(quán)損害賠償或保險賠付的規(guī)則，因而，其具有獨特的研究價值。本文寫作的一個主要目的在于，為構(gòu)建中國的災(zāi)難性損害補償制度提供研究基礎(chǔ)和針對性建議。
　　災(zāi)難性損害，可分為自然原因?qū)е碌臑?zāi)難性損害和人為原因?qū)е碌臑?zāi)難性損害，而自然災(zāi)難和人為災(zāi)難又可分為若干種不同的類型。盡管世界上有些國家、地區(qū)不區(qū)分災(zāi)難的具體類型，而構(gòu)建統(tǒng)一的災(zāi)難性損害補償機制，但是，多數(shù)國家仍堅持區(qū)分不同類型而分別設(shè)置相應(yīng)的災(zāi)難性損害補償制度。因此，本文堅持分類研究。考慮到災(zāi)難性事件的類型很多，而每一種災(zāi)難性損害的補償機制都各有其特點，因此，本文選取了幾種具有代表性的災(zāi)難類型。在自然災(zāi)害中，本文選取了地震、洪水和颶風(fēng)三種災(zāi)害；在人為災(zāi)害中，本文選取了有可能造成大規(guī)模損害的恐怖襲擊事件和核事故。
　　進行災(zāi)難性損害補償制度研究，在我國當(dāng)前具有重要的現(xiàn)實意義和研究價值。中國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一，除現(xiàn)代火山外，幾乎所有自然災(zāi)害都在中國出現(xiàn)過，而且災(zāi)害影響范圍廣，造成損失巨大。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室在2009年的《中國的減災(zāi)行動白皮書》中披露：1990年至2008年19年間，平均每年因各類自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300多萬間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬人次，直接經(jīng)濟損失2000多億元人民幣。特別是1998年發(fā)生在長江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年發(fā)生在中國南方地區(qū)的特大低溫雨雪冰凍災(zāi)害，以及2008年5月發(fā)生的汶川特大地震災(zāi)害等，均造成重大損失。另據(jù)慕尼黑再保險公司的統(tǒng)計,自1980年以來,世界上10次損失最嚴重的地震災(zāi)害有2次發(fā)生在中國,世界上10次損失最嚴重的洪水災(zāi)害有4次發(fā)生在中國,世界上10次損失最大的自然災(zāi)害有3次發(fā)生在中國,世界上10次死亡人數(shù)最多的自然災(zāi)害也有1次發(fā)生在中國。
　　參見張旭升：“中國巨災(zāi)風(fēng)險暴露與巨災(zāi)保險賠付不對稱實證”，載《求索》2010年第3期，第51頁。
　　就人為災(zāi)難而言，中國目前也面臨著威脅。在中國的新疆、云南等地已發(fā)生了多起恐怖暴力犯罪事件，無法排除未來會發(fā)生損害規(guī)模更大的恐怖襲擊事件。另外，中國目前正積極發(fā)展核電事業(yè)，計劃在國內(nèi)修建多所核電站，日本福島核事故的教訓(xùn)告訴我們，任何一所核電站，不管目前來看其技術(shù)多么先進，都無法絕對地排除未來事故的發(fā)生，而核事故一旦發(fā)生，其造成的損害將是長期的、大規(guī)模的和災(zāi)難性的。例如，切爾諾貝利核電站的核泄露事故已經(jīng)過去多年，其陰影仍然揮之不去。
　　無論是自然災(zāi)難，還是人為災(zāi)難，其一旦發(fā)生并造成大規(guī)模損害，便存在如何對成千上萬的受害人進行救濟的問題。如果受害人得不到救濟，那么，其有可能從演化成一起社會事件、政治事件，進而引發(fā)全社會的混亂，因此，從法律的視角來研究如何為災(zāi)難受害人提供及時有效的救濟，不僅可以解決一個法律上的難題，亦是解決一項社會問題，避免次生災(zāi)難的發(fā)生。
　　三、本文的研究方法
　　本文在研究中，主要采用了類型化的研究方法，將災(zāi)難性損害區(qū)分為自然災(zāi)難性損害和人為災(zāi)難性損害，而在自然災(zāi)難性損害中選取了地震、洪水和颶風(fēng)三種災(zāi)害；在人為災(zāi)害中，選取了恐怖襲擊事件和核事故。本文將補償機制分為了以下幾類：巨災(zāi)保險機制、侵權(quán)損害賠償機制以及相關(guān)的責(zé)任保險機制、特別損害賠償基金制度和政府救濟機制。
　　此外，本文還采用了比較法的研究方法。災(zāi)難性損害，并非中國一國所單獨面臨，而是一個世界性難題，世界上有許多國家為此進行了許多理論研究，有立法和實踐經(jīng)驗，也有許多教訓(xùn)，這些都值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。而且，通過比較研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)對類似災(zāi)難性問題時，不同國家有可能采取不同的補償機制，我們可以通過比較這些機制的特點和成因及其優(yōu)點和缺點，充分認識這些制度的差異，從而在構(gòu)建我國的災(zāi)難性損害機制時做出明智的選擇。