20世紀(jì)末，我國的大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)制度經(jīng)歷了由“統(tǒng)包統(tǒng)分”到“自主擇業(yè)”巨大而深刻的變革。在這一場變革當(dāng)中，政府的職責(zé)由就業(yè)崗位的分配者轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)生就業(yè)市場的宏觀調(diào)控者，頻頻動用各項政策工具，調(diào)整大學(xué)生就業(yè)市場的各項資源配置。高等教育擴招后大批畢業(yè)生不斷涌入勞動力市場，以教育部為主的政府主管部門針對大學(xué)生就業(yè)陸續(xù)出臺了50余項政策，涉及畢業(yè)生到基層、西部和民營企業(yè)就業(yè)，參軍入伍，自主創(chuàng)業(yè)，就業(yè)指導(dǎo)，技能培訓(xùn)，待就業(yè)服務(wù)，失業(yè)登記，臨時救助等各個方面，同時也敦促各高校積極做好畢業(yè)生的就業(yè)工作，將就業(yè)率作為衡量高校就業(yè)工作甚至辦學(xué)水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　在一系列政策規(guī)定出臺之后，畢業(yè)生就業(yè)率幾乎成了反映高校的畢業(yè)生就業(yè)工作和辦學(xué)水平的關(guān)鍵指標(biāo)，成了高校對市場、家長和政府需求最主要的回應(yīng)符號，成為關(guān)乎學(xué)校規(guī)模擴展、學(xué)科發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)政績的重要因素，甚至影響一個地區(qū)的高等教育發(fā)展。作為地方微觀層面的政策執(zhí)行者，各學(xué)校也相繼推行了促進就業(yè)的積極對策，在大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)市場中扮演了多重角色，主要包括：供需雙方間的溝通者，向?qū)W生推薦正規(guī)、優(yōu)質(zhì)的用人單位，向用人單位引薦優(yōu)秀的畢業(yè)生；供需信息的傳播者，通過信息化建設(shè)傳播就業(yè)信息；就業(yè)流動的引導(dǎo)者，引導(dǎo)學(xué)生到西部、基層和中小企業(yè)就業(yè)；就業(yè)理念的灌輸教育者；就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)的提供者，提供職業(yè)生涯規(guī)劃、就業(yè)法律援助等多項服務(wù)；就業(yè)困難群體的幫扶者，為經(jīng)濟困難學(xué)生提供必要的就業(yè)經(jīng)費資助。然而，隨著大學(xué)生就業(yè)市場的存量和增量不斷上升，加之全球金融危機對我國經(jīng)濟拉動就業(yè)能力的減弱，高校畢業(yè)生的就業(yè)形勢愈發(fā)嚴(yán)峻，各高校促進就業(yè)的消極對策也開始逐漸暴露出來。

　　政策制定者不可能完全依靠自己執(zhí)行政策，而是要通過垂直下達或水平傳遞，交由他人去完成相應(yīng)的工作。無論是在哪個領(lǐng)域中，授權(quán)他人去完成工作的委托者都會喪失一定的控制權(quán)。要求高校實現(xiàn)畢業(yè)生充分就業(yè)，就要在政策文本中明確界定什么是“充分”，但這卻存在著困難，政策環(huán)境也在發(fā)生著改變，“非典”、全球金融危機等突發(fā)事件造成的特殊就業(yè)情境，時常是詳細的政策標(biāo)準(zhǔn)難以規(guī)范周全的。以教育部為首的政府主管部門動用了權(quán)威、勸誡、激勵等多項政策工具，推動高校畢業(yè)生就業(yè)。然而，地方微觀環(huán)境中的高等學(xué)校是就業(yè)促進政策在“街道層”的執(zhí)行者，時時面對著社會經(jīng)濟迅速發(fā)展變化，各地勞動力市場的供需變化等復(fù)雜情境。而地方微觀層面的街道層執(zhí)行者所面臨的大量問題和需要完成的事物，與短缺的資源之間存在著大量矛盾，將他們作為服務(wù)供給者的熱情擊得粉碎，不得不降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或改變服務(wù)的性質(zhì)和要素，采取拖延、阻止或消解委托人的需求的手段適應(yīng)工作狀況，最終導(dǎo)致他們所執(zhí)行的政策實質(zhì)上即使不是完全改變，也偏離了官方的和自上而下的政策說明。

　　在開放多元且競爭激烈的高校畢業(yè)生勞動力市場中，學(xué)生和用人單位的行為都帶有較大的不確定性，這增大了高校開展就業(yè)工作的不可預(yù)見性。而政府出臺的種種就業(yè)促進措施在政策工具的選擇上又多傾向于沿用計劃經(jīng)濟時期的權(quán)威工具或勸誡、倡導(dǎo)工具，而市場體制的激勵工具和能力建設(shè)工具使用得較少，高校在開展就業(yè)工作中得到的政府財政支持非常有限。在這種情況下，他們沒有也不會接受來自政府主管部門對就業(yè)率造假一票否決的政治威懾，而是鋌而走險，采用了虛報就業(yè)率，以扣留學(xué)生畢業(yè)證書的方式要求學(xué)生就業(yè)或欺瞞學(xué)生幫助其簽訂就業(yè)協(xié)定等方式，實現(xiàn)高就業(yè)的假象。