序言 
《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征收管理法》）于1992年9月4日由第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十七次會議通過，歷經(jīng)1995年、2001年兩次修訂�！抖愂照魇展芾矸ā返闹贫▽嵤┮呀�(jīng)20多年，2001年修訂通過的現(xiàn)行《稅收征收管理法》及其實施細(xì)則也已運(yùn)行10余載。在這過程中，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了很大變化，尤其是隨著我國稅制改革逐步深入，相應(yīng)的稅收征管實踐也在不斷推陳出新，同時國外先進(jìn)的征管理念和措施也被日漸引進(jìn)到我國稅收征管實踐中，這些都需要在法律上進(jìn)一步明確，再次修訂《稅收征收管理法》被提上議事日程。2015年1月5日，國務(wù)院法制辦公室公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），公開征求社會各界的意見和建議�；�于此，國家稅務(wù)總局于2015年3月立項開展“《稅收征收管理法》修訂的若干重大制度”課題研究，由稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所牽頭，課題組成員來自稅務(wù)系統(tǒng)、高校、中介機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位。經(jīng)過近兩年持續(xù)不斷的跟蹤研究，課題組成員對涉及的若干重大制度在法理分析、國外立法經(jīng)驗借鑒、目前存在問題剖析的基礎(chǔ)上，對《征求意見稿》中的法律條文提出了明確的修改意見，并附上修改理由。 
《征求意見稿》向社會公布已兩年有余，在此期間，國內(nèi)外稅收環(huán)境發(fā)生了重大變化。因此，應(yīng)該站在更高更新的視角來推進(jìn)《稅收征收管理法》的修訂。 
一、構(gòu)建自然人稅收管理體系，適應(yīng)直接稅改革的需要 
我國傳統(tǒng)意義上的稅收征管都是面向企業(yè)，對于面向自然人征收的個人所得稅、房地產(chǎn)稅等直接稅方面，尚未形成一套以自然人為中心的較為系統(tǒng)的征管體系。黨的十八屆三中全會明確提出了“深化稅收制度改革，逐步提高直接稅比重”的要求，但以現(xiàn)行的征管模式，難以適應(yīng)直接稅比重逐步提高、自然人納稅人數(shù)量增長迅速的征管要求。 
個人所得稅改革、房地產(chǎn)稅立法一直是社會關(guān)注的熱點問題。分類和綜合相結(jié)合的個人所得稅改革一直沒有實現(xiàn)，很大程度上是由于自然人征收管理制度還存在一些缺陷。例如，收入的歸集問題、收入來源確認(rèn)問題和納稅人申報的真實性確認(rèn)問題�，F(xiàn)行《稅收征收管理法》對自然人的征收管理規(guī)定較為單薄，如果將自然人納稅人的稅收管理作為下一步的重點工作內(nèi)容，會對現(xiàn)有稅收征管體系帶來很大挑戰(zhàn)�？梢哉f，個人所得稅的改革、房地產(chǎn)稅的立法，將倒逼自然人稅收征管制度盡快實現(xiàn)法治化、體系化。因此，建立較為完善的自然人稅收征管制度體系，是這次《稅收征收管理法》修訂的重點之一�！墩髑笠庖姼濉冯m然新增了一系列關(guān)于自然人稅收征管的具體條款，但也只是試圖在原有對企業(yè)的征管制度上植入一些對自然人的管理措施。例如，作為基本征管程序啟動環(huán)節(jié)的納稅人識別號制度、作為核心環(huán)節(jié)的稅額確認(rèn)制度，很大程度上還只是基于對企業(yè)納稅人的管理需要。就完善自然人稅收征管制度來說，如何為個人所得稅改革、房地產(chǎn)稅立法等直接稅改革提供程序法支撐，是當(dāng)前《稅收征收管理法》修訂迫切需要解決的問題。 
二、強(qiáng)化“稅收至上”理念，推動第三方涉稅信息的提供 
第三方涉稅信息提供一直是稅收征管中的重點和難點問題，也是《稅收征收管理法》修訂要解決的核心問題。實際上，這個問題源于目前的行政協(xié)助制度存在法律缺失，沒有明確的法律制度對行政機(jī)關(guān)間協(xié)作關(guān)系加以約束。現(xiàn)行《稅收征收管理法》中其他部門的稅務(wù)協(xié)助義務(wù)只是一種原則性的規(guī)范，部門間協(xié)助只是一種建議或是一種指導(dǎo)性的要求，這種合作方式缺乏穩(wěn)定的法律制度作為支撐，而解決這個問題的前提和基礎(chǔ)應(yīng)該是各部門要達(dá)成“稅收至上”理念上的共識。 
稅收問題是國家利益的最高體現(xiàn)，稅收利益是國家至上利益。在現(xiàn)代國家治理進(jìn)程當(dāng)中，稅收發(fā)揮著基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。對國家而言，沒有稅收就沒有國家，稅收是國家的命脈；對社會成員而言，稅收和死亡是不可避免的兩件事。社會發(fā)展、國家運(yùn)轉(zhuǎn)都離不開稅收，稅收利益作為國家最高利益的體現(xiàn)必須加以強(qiáng)化。在這方面，其他國家有很多先進(jìn)經(jīng)驗值得學(xué)習(xí)。例如，美國《海外賬戶稅收合規(guī)法案》要求所有的國外金融機(jī)構(gòu)要向美國政府（國內(nèi)收入局）提供美國公民5萬美元以上的賬戶信息。美國境內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)也要按照征稅機(jī)關(guān)的要求，提供美國公民的涉稅信息。相比之下，我國金融機(jī)構(gòu)在這方面還有很大差距，歸根結(jié)底并非制度問題，而是缺少“稅收至上”理念的共識。只有在“稅收至上”理念的引領(lǐng)下才能夠建立起有效的第三方涉稅信息提供機(jī)制，相關(guān)部門為稅務(wù)機(jī)關(guān)履行征稅職責(zé)提供必要信息才會得到法律的真正認(rèn)同。 
三、以落實《深化國稅、地稅征管體制改革方案》為契機(jī)，推動稅收征管改革成果法治化 
2015年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化國稅、地稅征管體制改革方案》（以下簡稱《方案》），這是中央有史以來首次專門針對我國稅收改革發(fā)展制定的綱領(lǐng)性文件，為我國稅收事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、為未來稅收征管改革指明了方向�！斗桨浮饭蔡岢�6大類30多項具體舉措，不單純解決國稅與地稅、地稅與其他部門的稅費(fèi)征管職責(zé)劃分問題，還包括“最大限度便利納稅人、最大限度規(guī)范稅務(wù)人”等一系列制度安排，它更多承載的是未來稅收征管改革的方向目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措，這恰恰是《稅收征收管理法》修訂中應(yīng)予充實的重要成熟規(guī)定。 
《方案》中被廣泛認(rèn)同的制度安排不能僅停留在文件中，要上升到法律層面加以落實�？梢哉f，這些制度安排已經(jīng)在中央決策層面取得共識，這種共識有必要通過法律化固定下來。在下一步《稅收征收管理法》修訂工作中，應(yīng)該以落實《方案》為契機(jī)，長遠(yuǎn)規(guī)劃，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，將這些年稅收征管改革積累的經(jīng)驗和成熟做法及時轉(zhuǎn)化為基本稅收征管法律制度，為進(jìn)一步深化稅收征管改革提供強(qiáng)有力的法律支撐；尚未成熟的做法和措施，也可以預(yù)留立法接口�？傊�，要為構(gòu)建現(xiàn)代化的稅收征管體系做好頂層設(shè)計。 
四、以稅收確定性為核心，保障納稅人合法權(quán)益 
“相對確定的社會生活不僅符合人類直覺性的安全偏好，而且有利于我們對社會生活作出主動計劃和安排，增進(jìn)社會生活的品質(zhì)�！痹诙愂疹I(lǐng)域，稅收確定性原則的確立，不僅是為了防止征稅機(jī)關(guān)的任意專斷征稅，影響納稅人稅收實體負(fù)擔(dān)，還要求征稅的方式、步驟、時限和順序確定，從程序角度滿足納稅人對稅收確定性的需求。 
《稅收征收管理法》是稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人進(jìn)行征納活動的基本規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化稅收確定性原則是《稅收征收管理法》修訂的基本要求之一�！墩髑笠庖姼濉芬�入了稅收預(yù)約裁定制度，用來克服稅收實體法的不確定性和相對滯后性，保障納稅人的實體性權(quán)利，這是一項非常值得關(guān)注的征管制度創(chuàng)新之舉。同時，我們還應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行《稅收征收管理法》當(dāng)中什么是稅務(wù)機(jī)關(guān)權(quán)力、什么是納稅人權(quán)利，是分開設(shè)定的。納稅人權(quán)利沒有同征稅權(quán)力行使相匹配或者有機(jī)對應(yīng)起來，在整個稅收管理過程當(dāng)中沒有充分體現(xiàn)出來。 
在納稅人權(quán)益保護(hù)方面，我們也要注意處理好實體與程序的關(guān)系。征稅權(quán)是一種公權(quán)力，現(xiàn)行《稅收征收管理法》及《征求意見稿》對稅務(wù)機(jī)關(guān)如何行使征稅權(quán)有較多的“筆墨”，但大多都出于維護(hù)征稅權(quán)的角度進(jìn)行權(quán)力配置。從行政法“控權(quán)”角度考慮，《稅收征收管理法》也應(yīng)對納稅人的“防御權(quán)”進(jìn)行明確�，F(xiàn)行《稅收征收管理法》及《征求意見稿》對納稅人權(quán)益的保障性條款規(guī)定的比較籠統(tǒng)，納稅人在征稅程序中如何行使陳述申辯權(quán)、異議權(quán)及保密權(quán)等基本權(quán)利，沒有與稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅程序?qū)��?yīng)。從納稅服務(wù)的角度來說，不但要解決納稅人辦稅便利，更深層次的要求是讓納稅主體知道自己有哪些權(quán)利，并且清楚如何行使。征管程序設(shè)計要體現(xiàn)這一思想，要把納稅人的權(quán)利設(shè)定和稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要執(zhí)法環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來，這樣才能進(jìn)一步提升稅收確定性。 
五、落實BEPS行動計劃，提升稅收國際話語權(quán) 
《稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移》（Base Erosion and Profit Shifting，BEPS）是20國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人在2013年圣彼得堡峰會委托經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co�瞣peration and Development，OECD）啟動實施的國際稅收改革項目，旨在修改國際稅收規(guī)則、遏制跨國企業(yè)規(guī)避全球納稅義務(wù)、侵蝕各國稅基的行為。近年來，我國積極參與聯(lián)合國和G20國際稅收規(guī)則的制定，深入?yún)⑴cBEPS所有行動計劃，國際稅收征管制度有了重大發(fā)展。2013年8月，中國成為《多邊稅收征管互助公約》（以下簡稱《公約》）的第56個簽約方，這也是中國簽署的第一份多邊稅收條約。稅務(wù)總局專門成立了G20稅制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，為落實BEPS行動計劃在中國的落地，制定工作方案，明確職責(zé)分工、時間表和路線圖，全面推進(jìn)此項工作。 
為鞏固和提升我國在國際稅收征管協(xié)作領(lǐng)域已取得的成績，承擔(dān)締約國的稅收征管國際義務(wù)，落實BEPS行動計劃，應(yīng)把國際法的國際慣例、好的制度融入我國國際稅收征管制度當(dāng)中，不應(yīng)停留在法律層級較低的稅收規(guī)范性文件當(dāng)中予以規(guī)定和落實，否則顯然與“大國稅收治理”的要求不相吻合。因而，BEPS行動計劃內(nèi)容有必要在《稅收征收管理法》中體現(xiàn)。通過修訂《稅收征收管理法》，將國際條約、協(xié)定完成國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化，形成系統(tǒng)、合理的國際稅收征管國內(nèi)法體系，用約束力更強(qiáng)的法律文件，增強(qiáng)我國在國際稅收事務(wù)中的話語權(quán)，建設(shè)更具穩(wěn)定性和可預(yù)測性的國際營商稅收環(huán)境。 
六、順應(yīng)數(shù)字時代的發(fā)展，強(qiáng)化稅收征管現(xiàn)代化的法治支撐 
數(shù)字時代的到來，人們的生活習(xí)慣、工作方式、商業(yè)模式等社會生活的方方面面都發(fā)生了巨大變化。法律不能脫離社會生活，從《稅收征收管理法》修訂的角度看，稅收征管程序的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)前征管工作面對的社會狀況，數(shù)字化變革就是很重要的因素之一。一方面，電子商務(wù)蓬勃發(fā)展，是影響稅收征管程序的重要外部因素。越來越多的行業(yè)通過互聯(lián)網(wǎng)從事交易活動，基于互聯(lián)網(wǎng)+的新興商業(yè)模式應(yīng)運(yùn)而生。從稅收實體角度看，應(yīng)稅行為在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)生，納稅義務(wù)人、征稅對象、納稅義務(wù)發(fā)生時間等課稅要素的識別標(biāo)準(zhǔn)需要重新設(shè)計。從稅收程序角度看，針對互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的稅收管轄權(quán)、涉稅電子數(shù)據(jù)的檢查權(quán)、電子發(fā)票的使用、征納雙方數(shù)字簽章的效力等基本制度還需要通過修訂《稅收征收管理法》建立和完善。另一方面，電子政務(wù)的長足發(fā)展，是影響稅收征管程序的內(nèi)在重要因素。互聯(lián)網(wǎng)革命發(fā)端于技術(shù)領(lǐng)域，發(fā)展于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如今已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)社會的各個角落，對政府治理方式也帶來了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人通過互聯(lián)網(wǎng)交互，絕大多數(shù)涉稅業(yè)務(wù)都可以在互聯(lián)網(wǎng)上完成；稅務(wù)部門之間的任務(wù)下達(dá)、結(jié)果反饋、信息共享也完全通過數(shù)據(jù)交換。信息化、數(shù)字化不僅僅是一種手段，而成為一種“生態(tài)”基礎(chǔ)，應(yīng)對新問題，《稅收征收管理法》修訂中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)。 
目前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的稅收征管面臨的諸多問題尚未形成廣泛共識，這是此次《稅收征收管理法》修訂的重大“痛點”。可以考慮對其確立具有一定導(dǎo)向性的征管原則，并為下位法的補(bǔ)充完善和征管實踐預(yù)留一定的操作空間，彰顯稅收征管的原則性和可操作性的有機(jī)結(jié)合。 
最后，衷心感謝在本課題立項、調(diào)研、寫作過程中給予建議和支持的全國人大常委會預(yù)算工作委員會、國務(wù)院法制辦公室、中國財稅法學(xué)研究會、稅務(wù)總局相關(guān)司局、相關(guān)省市稅務(wù)局、高校以及研究機(jī)構(gòu)的專家和學(xué)者們。本書與其說是我們課題組成員原創(chuàng)性成果的結(jié)晶，不如說是致力于稅收事業(yè)發(fā)展、以期能為稅收征管法律制度完善盡一己之力的學(xué)人們集體智慧的展現(xiàn)。希望書中提到的《征求意見稿》修改建議能對下一步的立法工作起到一定的參考作用，進(jìn)一步為深化稅制改革保駕護(hù)航。 
由于時間和水平有限，對有些內(nèi)容的研究尚不夠深入，難免存在諸多不足，敬請讀者批評指正！ 
2017年2月3日