在不到半個世紀(jì)的時間里，非殖民化進(jìn)程迅速瓦解了延續(xù)數(shù)百年的殖民體系，解放并賦予很多非獨(dú)立領(lǐng)土以國家身份和主權(quán)資格。不過，國際社會賦予的主權(quán)只是法律意義上的，使其享有獨(dú)立和免于外部干預(yù)的資格；比這種外在的法律承認(rèn)更重要的是主權(quán)的內(nèi)在維度，即維持國內(nèi)有效治理、促進(jìn)社會有效整合并為其提供所需公共產(chǎn)品的能力。羅伯特·杰克遜將前者稱為“消極主權(quán)”（Negative Sovereignty），后者稱為“積極主權(quán)”（Positive Sovereignty）。Robert H�盝ackson，“Negative Sovereignty in Sub-Saharan Africa”,Review of International Studies,Vol��12，No��4，1986，pp��247-264；Robert H�盝ackson，and Carl G�盧osberg，“Why Africa�餾 Weak States Persist：the Empirical and the Juridical in Statehood”，World Politics,Vol��35，No��1，1982,pp��1-24；Robert H�盝ackson，Quasi-states，Cambridge University Press，1993�笨死�斯納將后者稱為“國內(nèi)主權(quán)”（Domestic Sovereignty），前者則具體區(qū)分為具有獨(dú)立管轄權(quán)的國際法律主權(quán)（International Legal Sovereignty）以及不受外部干預(yù)的威斯特伐利亞主權(quán)（Westphalian/Vatellian Sovereignty）兩類。Stephen D�盞rasner，“Sharing Sovereignty：New Institutions for Collapsed and Failing States”,International Security，Vol��29，No��2，F(xiàn)all 2004，pp��85-120�眱扇藢χ鳈�(quán)的區(qū)分并無實質(zhì)差異，都旨在強(qiáng)調(diào)外在的形式承認(rèn)并不能掩蓋不少新獨(dú)立國家自身缺乏國家性（Stateness）的事實。這些國家既無法像韋伯所強(qiáng)調(diào)的那樣壟斷暴力機(jī)器，從而提供最基本的安全與秩序，也無法建立有效力和權(quán)威的政府機(jī)構(gòu)，以維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，亦即缺乏福山所強(qiáng)調(diào)的國家能力（State Capability）。其具體表現(xiàn)形態(tài)，就是學(xué)界從20世紀(jì)90年代逐漸聚焦的所謂“失敗國家”（Failed State）、脆弱國家（Fragile State）、“半國家”（Quasi-state）或者“弱國家”（Weak State）。
　　二、聯(lián)合國維和行動的轉(zhuǎn)型
　　在維護(hù)國際和平與安全方面，聯(lián)合國所擔(dān)負(fù)的職責(zé)和賦予的權(quán)威是任何組織和機(jī)構(gòu)都無法匹敵的。兩極格局崩潰后，聯(lián)合國很快從冷戰(zhàn)對峙的陰影中走出來，在安全領(lǐng)域的角色和地位日益凸顯。為因應(yīng)安全形勢的發(fā)展變化，聯(lián)合國也從理念到行動做出了相應(yīng)的調(diào)整和變革，其中表現(xiàn)之一就是維和行動的轉(zhuǎn)型與建設(shè)和平概念的引入。
　　傳統(tǒng)維和源于聯(lián)合國憲章第六章即“爭端之和平解決”，行動大多局限于監(jiān)督兩個國家或政治實體之間的和平，防止沖突升級或重現(xiàn)。其主要任務(wù)包括：通過定點(diǎn)、巡邏等技術(shù)方式進(jìn)行觀察、監(jiān)測和報告；監(jiān)督�；鸷椭С趾瞬闄C(jī)制；通過建立緩沖區(qū)和信任措施的方式干預(yù)沖突。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，p��21�边@類維和至今存在于一些地區(qū)，如部署在中東的停戰(zhàn)監(jiān)督組織（1948年至今），部署在查謨和克什米爾的印巴觀察組（1949年至今），部署在戈蘭高地負(fù)責(zé)監(jiān)督以色列與敘利亞�；鸷兔撾x接觸的脫離接觸觀察員部隊（1974年至今）等。由于費(fèi)用較低、政治上維持下去比撤走更容易，因而可以持續(xù)數(shù)十年。這類維和的其他特征是：嚴(yán)格謹(jǐn)守三原則，即同意、中立和不使用武力；人員由軍事觀察員和士兵構(gòu)成；任務(wù)單一，授權(quán)明確，“所處理的是癥狀而非沖突的根源，內(nèi)在缺乏退出戰(zhàn)略”，大會、安理會：《聯(lián)合國和平行動問題小組的報告》，聯(lián)合國文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第14段。也并不負(fù)責(zé)調(diào)停分歧、協(xié)助達(dá)成和平協(xié)議，只是設(shè)法將沖突方分隔開。
　　從20世紀(jì)90年代初開始，在國際社會的支持下，聯(lián)合國一方面大幅增加了維和行動數(shù)量在聯(lián)合國成立至冷戰(zhàn)結(jié)束的44年間，聯(lián)合國只實施了16項維和行動；而1990—1993年三年間聯(lián)合國就啟動了15項維和行動。1948—2015年聯(lián)合國總共開展了71項新任務(wù)，其中用來應(yīng)對國內(nèi)沖突的有51項，而冷戰(zhàn)期間只有1項，即20世紀(jì)60年代的剛果。，另一方面也啟動了和平行動的變革和轉(zhuǎn)型，將不少新任務(wù)納入其行動議程。Katharina P�盋oleman，International Organisations and Peace Enfocement：The Politics of International Legitimacy，Cambridge University Press，2007，p��5�本S和行動的轉(zhuǎn)型最先源于人道主義的危機(jī)。面對不斷出現(xiàn)的難民流出、大規(guī)模屠殺和強(qiáng)奸、采用強(qiáng)行驅(qū)逐和恐嚇方式進(jìn)行的族裔清洗、蓄意制造的饑饉和故意傳播的疾病等人道主義危機(jī)，聯(lián)合國展開一系列人道主義救援行動，包括收容難民、提供緊急救援物資等。人道主義援助本由大會負(fù)責(zé)提供政策指導(dǎo)，但隨著越來越多的人道主義事件危及國際和平與安全，安理會逐漸成為參與主角。為保證救援行動的開展，聯(lián)合國在征得沖突各方同意和合作的情況下設(shè)置了中立地帶或非軍事區(qū)，在某些情況下則根據(jù)憲章第七章，由安理會授權(quán)設(shè)置安全地帶、安全區(qū)、安全走廊或禁飛區(qū)，比如在伊拉克北部地區(qū)、盧旺達(dá)、布隆迪等地。秘書長報告：《秘書長關(guān)于保護(hù)在沖突情況下向難民和其他人提供的人道主義援助的報告》，聯(lián)合國文件S/1998/883，1998年9月22日，第5—7頁。這些措施雖然對對象國的主權(quán)做出了特定限制，但仍然不足以為沖突中遭到暴力威脅的平民提供人身保護(hù)。1995年，“聯(lián)合國保護(hù)部隊”在波斯尼亞和黑塞哥維那境內(nèi)建立6個“安全區(qū)”，但當(dāng)塞爾維亞的軍隊攻陷斯雷布雷尼察這塊穆斯林飛地時，沒有接到授權(quán)的“聯(lián)保部隊”對接下來的大規(guī)模種族屠殺只能袖手旁觀。聯(lián)合國大會第54屆會議：《秘書長依照大會第53/35號決議提出的報告：斯雷布雷尼察的陷落》，聯(lián)合國文件A/54/549，1999年11月15日。
　　《聯(lián)合國憲章》對人權(quán)和主權(quán)的處理非常模糊，它一方面“重申基本人權(quán)之信念”，一方面又禁止干涉“本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件”。但20世紀(jì)90年代在索馬里、波黑、盧旺達(dá)、科索沃相繼發(fā)生的大規(guī)模人道主義災(zāi)難，“使人們不再集中注意主權(quán)政府的豁免權(quán)，而注意它們對本國的人民和廣大國際社會的責(zé)任�！蓖�脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》，聯(lián)合國文件A/59/565，2004年12月13日，第54頁。面對“在武裝沖突中，那些故意將平民或者其他受保護(hù)的人作為攻擊目標(biāo)，有組織、大規(guī)模、公然違反國際人道法和人權(quán)法的行為”，1999年和2000年，聯(lián)合國在秘書長報告和安理會的兩份決議當(dāng)中，開始建議安理會援引憲章第七章“有責(zé)任采取適當(dāng)?shù)男袆印�。Report of the Secretary-General to the Security Council,“The Protection of Civilians in Armed Conflict”，UN Doc�盨/1999/957，9 August 1999；Security Council Resolution S/Res/1265（1999）,17 September 1999；Security Council Resolution S/RES/1296（2000），19 April 2000。1997年5月安理會第3778次會議首次討論這一議題，題為“Protection for Humanitarian Assistance to Refugees and Others in Conflict Situations”，不過最終沒有形成任何決議或主席聲明。See Juergen Dedring，The United Nations Security Council in the 1990s：Resurgence and Renewal，State University of New York Press，2008,p��125。奈爾·麥克法蘭、云豐空著，張彥譯：《人的安全與聯(lián)合國——一部批判史》，浙江大學(xué)出版社2011年版，第205—207頁。2004年“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”的報告出臺，報告援引了加拿大“干預(yù)與主權(quán)委員會”2001年提出的“保護(hù)的責(zé)任”的理念，宣稱“各國簽署了《聯(lián)合國憲章》，從而不僅享有主權(quán)帶來的各種特權(quán)，同時也接受由此產(chǎn)生的各種責(zé)任�！�…集體安全原則則意味著上述責(zé)任的某些部分應(yīng)當(dāng)由國際社會予以承擔(dān)，依照《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》采取行動，根據(jù)情況建立必要的能力或提供必要的保護(hù)。”威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》，聯(lián)合國文件A/59/565，2004年12月13日，第22頁。報告的主旨及“保護(hù)的責(zé)任”的理念被隨后召開的首腦峰會有條件接受：“如果和平手段不足以解決問題，而且有關(guān)國家當(dāng)局顯然無法保護(hù)其人民免遭種族滅絕、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害，我們隨時準(zhǔn)備根據(jù)《憲章》，包括第七章，通過安全理事會逐案處理，并酌情與相關(guān)區(qū)域組織合作，及時、果斷地采取集體行動�！甭�(lián)合國第60屆大會：《2005年世界首腦會議成果》，聯(lián)合國大會文件A/60/L��1，2005年9月20日，第26頁。盡管這份成果文件沒有將“保護(hù)平民”上升為維和行動應(yīng)當(dāng)遵循的普遍原則，卻為武力保護(hù)和軍事干涉打開了大門，甚至像利比亞那樣，直接將鏟除和顛覆政權(quán)視為行動目標(biāo)。支持“保護(hù)平民”的聲音近些年還在強(qiáng)化，比如2015年和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告即呼吁，“聯(lián)合國在平民受到威脅或被殺害時絕不能袖手旁觀：特派團(tuán)必須展現(xiàn)決心，利用一切可用手段來保護(hù)受到緊迫威脅的平民。”和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告：《集中力量，促進(jìn)和平：政治、伙伴關(guān)系和人民》，聯(lián)合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第34頁。
　　1999年“聯(lián)塞（塞拉利昂）特派團(tuán)”是第一個被授權(quán)保護(hù)平民的聯(lián)合國援助團(tuán)，如今超過98%的維和特派團(tuán)的軍事和警務(wù)人員有保護(hù)平民的任務(wù)。安理會在維和任務(wù)授權(quán)當(dāng)中援引第七章條款的案例也越來越多。此外，大會和安理會關(guān)于沖突中的兒童和性暴力問題的各項決議設(shè)立了強(qiáng)制性監(jiān)測和報告安排，許多和平行動還專門設(shè)有平民保護(hù)顧問、兒童保護(hù)干事和婦女保護(hù)顧問。和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告：《集中力量，促進(jìn)和平：政治、伙伴關(guān)系和人民》，聯(lián)合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第32頁。采取的保護(hù)手段多種多樣：遏制暴力的無序蔓延；為躲避暴力的平民提供庇護(hù)所；武力威懾；在特殊情況下，對武裝團(tuán)體直接采取對抗行動。和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告：《集中力量，促進(jìn)和平：政治、伙伴關(guān)系和人民》，聯(lián)合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第33頁。除了人身安全之外，提供的保護(hù)還包括協(xié)助難民的自愿回歸和安置流離失所人群、防止性暴力、保護(hù)婦女兒童等廣泛內(nèi)容。Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support，A New Partnership Agenda：Charting a New Horizon for UN Peacekeeping，New York，July 2009，pp��19-20��
　　維和軍事化的傾向不僅僅體現(xiàn)在“保護(hù)平民”當(dāng)中。以監(jiān)督�；鸷兔撾x接觸為特征的傳統(tǒng)維和部隊作為第三方，由于并不需要深度介入沖突，因而可以配備最低限度的武力，并僅限于自衛(wèi)。冷戰(zhàn)期間，安理會只在以色列侵犯突尼斯、南羅德西亞（現(xiàn)在的津巴布韋）白人政權(quán)獨(dú)立案和南非種族隔離案的處理上援引了憲章第七章動用武力。
　　同此前的國家間戰(zhàn)爭不同，在內(nèi)戰(zhàn)中創(chuàng)建和平，需要克服安全方面的巨大障礙。在當(dāng)前聯(lián)合國介入的不少國內(nèi)沖突中，面臨的一項重要挑戰(zhàn)是“根本沒有可以維持的和平”。近年來，政治特派團(tuán)90%以上的人員和2/3的維持和平人員部署在持續(xù)的沖突局勢中。和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告：《集中力量，促進(jìn)和平：政治、伙伴關(guān)系和人民》，聯(lián)合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第77頁�！八{(lán)盔部隊”在充滿敵意的環(huán)境中監(jiān)督�；稹２粌H維和人員和平民頻繁遭遇襲擊，在政治進(jìn)程很容易崩潰的情況下執(zhí)行和平行動，常常難以完成授權(quán)任務(wù)或被迫撤出。武裝派閥出于各種原因簽署和平協(xié)定，但在執(zhí)行過程中會有“破壞者”或“攪局者”使用或威脅使用暴力，破壞或否決和平協(xié)定，阻撓和平進(jìn)程。和平協(xié)議只是短暫的，隨時可能演化為新的沖突。Allen G�盨ens，“From Peace-keeping to Peace-building：The United Nations and the Challenge of Intrastate War”，in Richard M�盤rice and Mark W�盳acher，eds��, The United Nations and Global Security，New York：Palgrave Macmillan，2004,p��143�甭�(lián)合國在安哥拉、索馬里、塞拉利昂、中非、馬里等不少國家的維和行動因此遭受挫折，導(dǎo)致這些國家再度陷入內(nèi)戰(zhàn)。
　　2000年的《普拉希米爾報告》提出：“聯(lián)合國必須能夠應(yīng)付這種挑戰(zhàn)”。這就是說，“聯(lián)合國軍事部隊必須能夠保衛(wèi)自己和特派團(tuán)的其他組成部分,并且使特派團(tuán)的任務(wù)不受破壞。接戰(zhàn)規(guī)則不應(yīng)限制特遣隊只能進(jìn)行一槍對一槍的還擊,而應(yīng)容許在聯(lián)合國部隊或受其保護(hù)的人民受到致命攻擊時做出有力的還擊,迫使對方停止攻擊,在情況危急時尤其如此,不應(yīng)強(qiáng)迫聯(lián)合國特遣隊將主動權(quán)交給攻擊者�！贝髸�、安理會：《聯(lián)合國和平行動問題小組的報告》，聯(lián)合國文件A/55/305-S/2000/809，2000年8月21日，第48—55段。 安理會在隨后的決議中強(qiáng)調(diào)“接戰(zhàn)規(guī)則應(yīng)支持特派團(tuán)完成任務(wù)�！卑怖頃�：《第1327（2000）號決議》，聯(lián)合國文件S/RES/1327，2000年11月13日，附件（二）。2004年的“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”的報告也建議，“配置足以威懾和擊退懷有敵意派別的兵力”。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》，聯(lián)合國文件A/59/565，2004年12月13日，第58頁。這些建議在維和部2008年頒布的《聯(lián)合國維持和平行動：原則與指南》中得到回應(yīng)，這份官方文件正式將“除自衛(wèi)外不使用武力”修改為“除自衛(wèi)和履行授權(quán)外不使用武力（Non-use of force except in self-defense and defense of the mandate）”。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp��31-35��
　　依據(jù)安理會的這種“強(qiáng)力”（robust）授權(quán)，在某些動蕩局勢中，維和行動可以遵循強(qiáng)力接戰(zhàn)規(guī)則，可以“使用一切必要手段”（use all necessary means），威懾武力破壞政治進(jìn)程的企圖、保護(hù)受迫近的襲擊威脅的平民、協(xié)助國家當(dāng)局維護(hù)法律與秩序。比如在馬里，安理會第2110號決議授權(quán)聯(lián)合國馬里多層面綜合穩(wěn)定團(tuán)“在其能力范圍內(nèi)，在部署地區(qū)采用一切必要手段來完成……規(guī)定的任務(wù)。”安全理事會：《第2100（2013）號決議》，聯(lián)合國文件S/RES/2100，2013年4月25日，決定部分第17段。在暴力沖突或和平進(jìn)程陷于癱瘓的局勢中，聯(lián)合國特派團(tuán)也要求安理會“強(qiáng)力”授權(quán)，配備足夠的資源和能力，以發(fā)揮“沖突管理”的作用。其主要任務(wù)包括：阻止沖突升級；遏制沖突；保護(hù)平民；設(shè)法啟動或重啟和平進(jìn)程。和平行動問題高級別獨(dú)立小組的報告：《集中力量，促進(jìn)和平：政治、伙伴關(guān)系和人民》，聯(lián)合國文件A/70/95-S/2015/446，2015年6月17日，第38頁。
　　在某些情況下，安理會甚至從積極主動、先發(fā)制人地使用武力保護(hù)平民和聯(lián)合國人員不受威脅，轉(zhuǎn)向使用進(jìn)攻力量來削弱對手，使其喪失戰(zhàn)斗力或擊敗對手。在剛果（金），2013年3月安理會一致通過的第2098（2013）號決議，決定在“聯(lián)剛穩(wěn)定團(tuán)”內(nèi)設(shè)立一個由3個步兵營、1個炮兵連和1個特種部隊和偵查連組成的“干預(yù)旅”。決議授權(quán)其“單方面或協(xié)同剛果（金）武裝部隊，采用強(qiáng)有力、機(jī)動性和靈活性很強(qiáng)的方式，……采取有針對性的進(jìn)攻行動，以防止所有武裝團(tuán)體的擴(kuò)張，解除它們的作戰(zhàn)能力和武裝，以便協(xié)助實現(xiàn)在剛果民主共和國東部消除武裝團(tuán)體對國家權(quán)力和平民安全的威脅和為開展穩(wěn)定活動開拓空間的目標(biāo)。”安全理事會：《第2098（2013）號決議》，聯(lián)合國文件S/RES/2098，2013年3月28日，決定部分第12段。1993年的索馬里行動也獲得了主動進(jìn)攻的授權(quán)。
　　不過，為避免維和行動淪為軍事干預(yù)機(jī)器，安理會的“強(qiáng)力”授權(quán)都是以個案形式存在，即并不因此產(chǎn)生“先例或損害維和商定原則”。值得一提的是，這種“強(qiáng)力”授權(quán)維和與依據(jù)憲章第七章規(guī)定的強(qiáng)制和平行動（Peace Enforcement）完全不同。前者有安理會的授權(quán)，并得到所在國和（或）沖突的主要當(dāng)事方同意，在戰(zhàn)術(shù)一級使用武力。如“干預(yù)旅”是“應(yīng)非洲大湖區(qū)各國政府的要求”和剛果（金）政府當(dāng)局的邀請而設(shè)立的。而后者無需獲得主要當(dāng)事方的同意，且可能在戰(zhàn)略或國際級別使用軍事力量。United Nations Department of Peacekeeping Operations，Department of Field Support，United Nations Peacekeeping Operations：Principles and Guidelines，United Nations 2008，pp��34-35��1991年美國率領(lǐng)的多國部隊向伊拉克發(fā)動的“沙漠風(fēng)暴行動”、1993年第二期索馬里行動、1994年美國率領(lǐng)的多國部隊恢復(fù)海地阿里斯蒂德民主選舉政府等行動雖得到安理會授權(quán)，卻未征得軍事行動目標(biāo)國的同意。在1999年的科索沃、2003年的伊拉克，北約和美國領(lǐng)導(dǎo)的“意愿聯(lián)盟”甚至直接繞過安理會采取強(qiáng)制行動。
　　盡管安理會越來越多地援引憲章第七章采取強(qiáng)力維和行動，但由此產(chǎn)生的爭議從未停止。2004年，“威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組”提出了動用武力的5個正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)：威脅的嚴(yán)重性、正當(dāng)?shù)哪康模ㄖ浦够虮苊庥嘘P(guān)威脅）、萬不得已的辦法（窮盡非軍事途徑）、相稱的手段以及權(quán)衡后果（有相當(dāng)把握認(rèn)為軍事行動可成功消除有關(guān)威脅，而且行動不會比不采取行動的后果更壞）。威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告：《一個更安全的世界：我們的共同責(zé)任》，聯(lián)合國文件A/59/565，2004年12月13日，第55頁�？上щS后召開的世界首腦會議并沒有接受這一標(biāo)準(zhǔn)。2008年的《聯(lián)合國維持和平行動：原則與指南》則提出在特派團(tuán)內(nèi)部，綜合考慮其能力、公眾認(rèn)識、人道主義影響、武力保護(hù)、人員的安全與安保、國家和地方的贊同態(tài)度等一系列因素，對武力的使用做出裁決。
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