★ 政府和社會資本合作（PPP）是資源配置與國家治理的新模式，是不亞于市場化改革的一項重大改革。目前，我國理論界和實務(wù)界對PPP的相關(guān)認(rèn)識還存在不少分歧�；诖�，我們圍繞政府、社會資本等實踐部門在PPP運(yùn)作中常見的、較為關(guān)切的重要問題，組織了一批有豐富PPP理論研究和實務(wù)工作經(jīng)驗的專家和學(xué)者，編撰了本書。本書力求以通俗易懂的語言，結(jié)合新的研究成果和相關(guān)政策，以問答形式闡述相關(guān)問題，希望能給讀者以啟發(fā)和思考，幫助讀者增進(jìn)對PPP的認(rèn)識與理解。
★ 本書分為概論篇、宏觀篇和微觀篇。概述篇主要闡述什么是PPP以及PPP的內(nèi)涵與特征。宏觀篇主要闡述PPP涉及的主體、治理、產(chǎn)權(quán)安排、融資、法律、稅收和監(jiān)管。微觀篇主要闡述PPP項目的規(guī)劃、識別、準(zhǔn)備、采購和付費(fèi)。
★ 著名財政專家、中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希重磅力作
★ 以通俗的語言、問答的形式解答219個你必須弄懂的PPP問題
★ PPP初學(xué)者入門書、研究者參考書、實踐者指南書
政府和社會資本合作（PPP）是資源配置與國家治理的新模式，是不亞于市場化改革的一項重大改革。2015年我們承擔(dān)財政部專項支持的《政府和社會資本合作立法研究》課題，在多次實地調(diào)研與召開的座談會期間，我們發(fā)現(xiàn)，我國理論界和實務(wù)界對PPP的相關(guān)認(rèn)識還存在不少分歧。這些認(rèn)識上的分歧，既反映了我國當(dāng)前與PPP相關(guān)的政策制定、制度設(shè)計還不夠完善，也反映了對PPP的理論研究和實踐探索還有待深入�；诖�，我們圍繞政府、社會資本等實踐部門在PPP運(yùn)作中常見的、較為關(guān)切的重要問題，組織了一批有豐富PPP理論研究和實務(wù)工作經(jīng)驗的專家和學(xué)者，編撰了本書。本書力求以通俗易懂的語言，結(jié)合我們的研究成果和相關(guān)政策，以問答形式闡述相關(guān)問題，希望能給讀者以啟發(fā)和思考，幫助讀者增進(jìn)對PPP的認(rèn)識與理解。
政府和社會資本合作可以分為宏觀和微觀兩個層次，因此本書設(shè)計上，分為概論篇、宏觀篇和微觀篇。概述篇主要闡述什么是PPP、PPP的內(nèi)涵與特征、PPP與特許經(jīng)營權(quán)區(qū)別、世界和中國PPP發(fā)展情況等內(nèi)容。宏觀篇主要闡述PPP涉及的主體、治理、產(chǎn)權(quán)安排、融資、法律、稅收、評估、監(jiān)管等內(nèi)容。微觀篇主要闡述PPP項目的規(guī)劃、認(rèn)識、準(zhǔn)備、采購、定價與付費(fèi)機(jī)制、項目公司治理、合同等內(nèi)容。
本書的編撰先后經(jīng)歷了征集問題、篩選問題、分工寫作、撰寫初稿、閉門研討、修改完善等階段，從最初策劃到最終定稿用了近一年的時間。在編撰過程中，我們認(rèn)真學(xué)習(xí)了相關(guān)政策文件、參閱了國內(nèi)外相關(guān)研究專著，并及時融入PPP理論研究與實踐發(fā)展的最新成果進(jìn)行修改完善。
在編撰本書的過程中，來自財政部相關(guān)司局、地方財政部門、金融機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)以及科研單位的許多專家學(xué)者對本書的問題征集與寫作等提出了很多很好的意見和建議，在此表示由衷的感謝。除此之外，還要感謝中國財政經(jīng)濟(jì)出版社資助出版本書，感謝中國財政出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)綜合辦公室梁飛副主任、中國財政經(jīng)濟(jì)出版社楊驍編輯參與本書的策劃、編輯和寫作工作。
關(guān)山初度路猶長。未來一個時期，為了更好地推進(jìn)PPP在我國發(fā)展，不僅需要加快完善相關(guān)政策、制度，更需要相關(guān)研究支撐。本書是我們嘗試為PPP研究搭建的一個初步框架，不完善之處在所難免，歡迎讀者批評指正與討論，共同將中國PPP研究的發(fā)展推向前進(jìn)。
劉尚希，中國財政科學(xué)研究院黨委書記兼院長、研究員、博士生導(dǎo)師，國務(wù)院政府特殊津貼專家，國家文化名家“四個一批”人才、第二批國家“萬人計劃”領(lǐng)軍人才，國家“百千萬人才工程”專家。曾多次參加溫家寶總理、李克強(qiáng)總理主持的經(jīng)濟(jì)形勢分析專家座談會、張德江委員長主持的全國人大黨組財稅改革專題集體學(xué)習(xí)座談會。曾應(yīng)黨中央、國務(wù)院邀請，作為國家“萬人計劃”專家代表，赴北戴河參加暑期研討活動。
國務(wù)院教育咨詢委員會委員、國務(wù)院醫(yī)改咨詢委員會委員、國家社會科學(xué)基金學(xué)科評審組專家、國家重大科技基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃總體專家組成員、國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療技術(shù)指導(dǎo)組成員、中國財政學(xué)會副會長兼秘書長、國家減災(zāi)委員會專家委員會專家、國家氣候變化專家委員會委員、北京市人大常委會預(yù)算監(jiān)督顧問、上海市人民政府決策咨詢特聘專家、廣東省政府咨詢顧問、湖北省政府咨詢顧問。
對收入分配、公共風(fēng)險、財政風(fēng)險、公共財政、宏觀經(jīng)濟(jì)、公共治理等問題有創(chuàng)新性的探索成果，其代表作有《收入分配循環(huán)論》《財政風(fēng)險及其防范的研究》《或有負(fù)債：隱匿的財政風(fēng)險》《宏觀金融風(fēng)險與政府財政責(zé)任》《公共風(fēng)險視角下的公共財政》《稅收與消費(fèi)》《稅收與民生》《科技與經(jīng)濟(jì)融合》《大國財政》等著作，發(fā)表《財政風(fēng)險：一個分析框架》《論公共風(fēng)險》《論轉(zhuǎn)移支付的分類》《公共化與社會化的邏輯》《在不確定性世界尋找確定性》等重要文章。
趙福軍，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政學(xué)專業(yè)博士、中國財政科學(xué)研究院（原財政部財政科學(xué)研究所）博士后，副研究員職稱，現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部調(diào)研員。主要研究領(lǐng)域包括財稅政策、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策、對外經(jīng)濟(jì)政策、政府和社會資本合作（PPP）等。至今，已在《經(jīng)濟(jì)研究》《財政研究》《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》《經(jīng)濟(jì)日報》等刊物上發(fā)表文章近百篇，主持中國博士后基金特別資助項目、中國博士后基金一等資助項目等課題和國務(wù)院發(fā)展研究中心2016年副研以上招標(biāo)課題《加快推進(jìn)我國政府和社會資本合作（PPP）模式發(fā)展研究》等10余項課題，參與中國財政科學(xué)研究院劉尚希研究員主持的財政部《政府和社會資本合作立法研究》課題，多次參與國務(wù)院發(fā)展研究中心承擔(dān)的重大政策評估與研究任務(wù)，已出版《中國PPP理論與實踐研究》（中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2015年11月）等專著。
第一篇 概述篇
第一章 對政府和社會資本合作的認(rèn)識
一、政社合作的概念、內(nèi)涵與治理
問題1 如何認(rèn)識中國語境下的政社合作？
問題2 認(rèn)識政社合作的內(nèi)涵主要有哪些視角？
問題3 政社合作主要有哪些特征？
問題4 政社合作能發(fā)揮哪些作用？
二、對政社合作的比較認(rèn)識
問題5 政社合作與政府主導(dǎo)公共服務(wù)提供模式有何區(qū)別？
問題6 運(yùn)用政社合作方式提供公共服務(wù)比政府主導(dǎo)公共服務(wù)提供擁有哪些優(yōu)勢？
問題7 如何認(rèn)識政府特許經(jīng)營權(quán)？
問題8 政社合作與政府特許經(jīng)營之間有何區(qū)別？
問題9 政社合作項目與BT項目之間有何區(qū)別？
三、運(yùn)用政社合作方式提供公共服務(wù)的選擇
問題10 公共服務(wù)是運(yùn)用政社合作方式提供還是政府主導(dǎo)提供取決于哪些因素？
問題11 哪些公共服務(wù)適合采用政社合作方式提供？
問題12 運(yùn)用政社合作提供公共服務(wù)是否會降低公共服務(wù)的公益性？
問題13 運(yùn)用政社合作方式提供跨行政區(qū)域的公共服務(wù)具有哪些優(yōu)勢？
四、政社合作涉及的主題
問題14 政社合作主要涉及哪些主題？
問題15 政社合作主要有哪些運(yùn)作方式？
問題16 政社合作項目主要有哪些分類？
第二章 政府和社會資本合作發(fā)展
第二篇 宏觀篇
第三章 政府和社會資本合作的主體
一、政社合作涉及主體之一：政府
問題1 政社合作中的政府包括哪些主體？
問題2 政社合作主要涉及哪些政府部門？
問題3 政府在政社合作中充當(dāng)什么樣的角色？
問題4 政府在推進(jìn)政社合作中應(yīng)重點(diǎn)做好哪些工作？
二、政社合作涉及主體之二：社會資本
問題5 政社合作中的社會資本包括哪些主體？
問題6 政社合作對社會資本的主體資格有什么要求？
問題7 本級政府控股的國有企業(yè)能否單獨(dú)參與當(dāng)?shù)卣恼绾献黜椖浚?/p>
問題8 非營利組織能否參與政社合作項目？
問題9 社會資本在政社合作項目起什么樣的角色？
三、政府和社會資本的行為
問題10 應(yīng)重點(diǎn)防范地方政府在推進(jìn)政社合作中的哪些行為？
問題11 應(yīng)重點(diǎn)防范社會資本在政社合作中的哪些行為？
問題12 如何防范地方政府與社會資本、居民的合謀行為？
第四章 政府和社會資本合作的治理
第五章 政府和社會資本合作的產(chǎn)權(quán)安排
第六章 政府和社會資本合作中的融資
第七章 政府和社會資本合作中的法律
第八章 政府和社會資本合作中的稅收政策
第九章 政府和社會資本合作評估
第十章 政府和社會資本合作中的監(jiān)管
第三篇 微觀篇
第十一章 政府和社會資本合作項目的規(guī)劃、識別和準(zhǔn)備
一、政社合作項目操作流程
問題1 政社合作項目操作主要包括哪些流程？
問題2 政社合作項目操作流程中主要涉及哪些文件？
二、政社合作的規(guī)劃
問題3 什么是規(guī)劃政社合作？
問題4 規(guī)劃政社合作有何意義？
問題5 如何科學(xué)規(guī)劃和選擇政社合作項目？
三、政社合作項目識別
問題6 如何識別是不是政社合作項目？
問題7 政社合作項目在識別環(huán)節(jié)需要完成哪些主要工作？
問題8 如何發(fā)起政社合作項目？
四、政社合作項目準(zhǔn)備
問題9 PPP項目準(zhǔn)備環(huán)節(jié)需要完成哪些主要工作？
問題10 如何確定PPP項目前期審批形式？
問題11 政社合作項目立項和一般項目立項有何異同？
問題12 政社合作項目實施方案應(yīng)包括哪些內(nèi)容？
第十二章 政府和社會資本合作項目采購
第十三章 政府和社會資本合作項目定價與付費(fèi)機(jī)制
第十四章 政府和社會資本合作項目公司治理
第十五章 政府和社會資本合作合同
（受篇幅所限，僅展示本書每一篇第一章的完整目錄）
問題1政府和社會資本合作產(chǎn)業(yè)基金有哪些種類？
在目前各地不斷涌現(xiàn)的PPP產(chǎn)業(yè)投資基金中，根據(jù)基金發(fā)起人的不同，可分成三種模式。
一是由省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項目設(shè)立子基金，由母基金做優(yōu)先級，地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險。
二是由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國有企業(yè)發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP優(yōu)先級，地方國有企業(yè)或平臺公司做LP的次級，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。
三是由有建設(shè)運(yùn)營能力的社會資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，社會資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機(jī)構(gòu)合資成立產(chǎn)業(yè)基金管理公司擔(dān)任GP，金融機(jī)構(gòu)作為優(yōu)先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的產(chǎn)業(yè)投資基金，以股權(quán)的形式（或少量債權(quán)）投資項目公司。
根據(jù)投資方式的不同，產(chǎn)業(yè)基金獲得的收益也不同。產(chǎn)業(yè)投資基金以股權(quán)投資PPP項目的收入包括股權(quán)分紅收益及股權(quán)轉(zhuǎn)讓增值收益；產(chǎn)業(yè)基金以債權(quán)投資PPP項目的收入主要為利息收入；還有其他合法性收入，比如獲得地方性稅收減免而形成的收益。
問題2政府和社會資本合作產(chǎn)業(yè)投資基金主要有哪些退出方式？
PPP產(chǎn)業(yè)投資基金的退出主要有以下幾種方式：
（1）項目清算。項目清算退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)（或階段性投資任務(wù)后）后，通過項目投資公司清算（或注冊資本減少）的方式，返還產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)獲取的股權(quán)收益，實現(xiàn)投資的退出。
（2）股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓。股權(quán)回購/轉(zhuǎn)讓退出是指產(chǎn)業(yè)投資基金資金投入到PPP項目公司后，在項目投資公司完成項目任務(wù)（或合同約定投資任務(wù)）后，由項目發(fā)起人進(jìn)行股權(quán)回購；或?qū)ν廪D(zhuǎn)讓所持有的項目股權(quán)，通過溢價回購（轉(zhuǎn)讓）股權(quán)、獲得合伙分紅方式退出。
（3）資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化退出是指產(chǎn)業(yè)基金資金投入到PPP項目公司后，以基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，對項目資產(chǎn)信用增級，然后發(fā)行資產(chǎn)支持證券，獲得投資收益后并退出。
（4）資本市場上市。資本市場上市退出是指選擇經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和特色產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)良資產(chǎn)進(jìn)行打包，并在資本市場上市，實現(xiàn)資產(chǎn)增值收益。
問題3什么是政社合作項目資產(chǎn)證券化？如何操作政社合作項目資產(chǎn)證券化？
資產(chǎn)證券化是指企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)將其能產(chǎn)生現(xiàn)金收益的資產(chǎn)加以組合，出售給特殊目的的載體（SPV），SPV再發(fā)行以該基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流為支持的證券產(chǎn)品，將該證券出售給投資者的過程。目前，PPP項目資產(chǎn)證券化屬于政策重點(diǎn)支持對象，東部地區(qū)已有不少PPP項目在試水ABS資產(chǎn)證券化。
PPP項目資產(chǎn)證券化的操作步驟通常可分為四步：
第一步是資產(chǎn)匯集，即PPP項目發(fā)起人選擇可以作為證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)匯集打包，形成“資產(chǎn)池”，PPP項目基礎(chǔ)資產(chǎn)通常為基礎(chǔ)設(shè)施或公共產(chǎn)品、服務(wù)的收費(fèi)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。
第二步是資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，即發(fā)起人設(shè)立并將基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移至特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV)，該SPV可以是信托計劃、資管計劃（SPT），也可以是公司或有限合伙企業(yè)（SPC），但由于目前特殊目的公司配套法律制度的缺失，國內(nèi)通常以信托計劃、券商或保險資管計劃作為SPV。
第三步是證券發(fā)行和銷售，SPV在中介機(jī)構(gòu)（一般為投資銀行或證券公司）的幫助下發(fā)行債券，向債券投資者進(jìn)行融資活動，債券銷售回款在支付服務(wù)費(fèi)后按約定價格返還發(fā)行人。這個過程中除了證券公司或投資銀行的參與之外，還需要信用評級機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)實施信用評級，還可能涉及信用增級機(jī)構(gòu)實施信用增級。
第四步是投后管理，由服務(wù)機(jī)構(gòu)（通常是發(fā)起人）對資產(chǎn)池實施續(xù)存期間的管理和到期清償結(jié)算工作，包括收取資產(chǎn)池的現(xiàn)金流、賬戶之間的資金劃撥、稅務(wù)和行政事務(wù)以及清算結(jié)算，清算財產(chǎn)在全部償付債券本息后仍有剩余的將返還發(fā)起人。
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