七、環(huán)評公眾參與案例亮點

　　現(xiàn)實是個多棱鏡，只有通過案例，環(huán)評公眾參與角度的多樣性才被折射出來。最典型、最理想的公眾參與范本當然是圓明園鋪膜防滲事件聽證會，我們期待聽證會成為公眾參與的重要平臺；發(fā)生污染之后追究環(huán)評責任的安徽望江某化纖公司案例也很典型，畢竟現(xiàn)在大多數(shù)公眾還只是在受到污染后才想著維權；而重慶兩志愿服務發(fā)展中心的環(huán)評第三方審核，則為專業(yè)NGO監(jiān)督環(huán)評過程提供了參考；北京六里屯的居民自學有關垃圾焚燒的知識，最終阻止垃圾焚燒廠落戶在自家門口，無疑是這個時代“公民科學”的標桿。但是，本書的案例并不限于建設項目環(huán)評過程，甚至不限于環(huán)評的公眾參與：從聽說千島湖引水工程方案要出臺，甚至還沒到浙江省發(fā)改委立項，千島湖下游各縣居民就通過平和、理性的方式表達訴求；而重慶市為小南海水電站而調(diào)整保護區(qū)時，自然之友就敏感地察覺了，開始了艱難的守護魚類家園的過程；湖北省骨架公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)評的公眾參與顯得有些特別，因為環(huán)評單位費盡心思也找不到公眾來提意見，這說明公眾自身的意識還有待提高；還有一個案例甚至不是環(huán)評，筆者認為PX項目更多影響的是社會環(huán)境，政府除了更加公開透明、更加關注群眾利益之外，沒有更好的辦法獲得公眾的信任。最后兩個案例是大數(shù)據(jù)時代專業(yè)化的產(chǎn)物：一個是要求各省級環(huán)保部門公開專家意見和專家信息，唯有如此，決策過程才能更加透明，防止舞弊現(xiàn)象；另一個則是舉報借用真環(huán)評單位資質(zhì)的假環(huán)評公司和只掛靠而不對環(huán)評報告負責的環(huán)評工程師，這無疑是對環(huán)評工程行業(yè)整體的凈化。

　　1.圓明園鋪膜防滲事件：環(huán)境保護公眾參與的一個樣本

　　到2015年，正好是圓明園鋪設防滲膜環(huán)評聽證會10周年。當時，媒體、專家、政府、公眾、民間環(huán)保組織等多方的矚目促成了中國首例環(huán)境影響公眾聽證會的召開，是中國環(huán)境保護公眾參與的里程碑式事件。各種觀點的展示和碰撞通過新華網(wǎng)和人民網(wǎng)的網(wǎng)絡直播在第一時間傳送給社會公眾。言辭激烈處，甚至有代表中途退場。在聽證會發(fā)言的29人中，有一大半明確反對圓明園鋪設防滲膜。不少人認為，這是中國環(huán)境保護乃至民主法治的歷史上的里程碑。然而不幸的是，環(huán)評聽證會制度自從那次聽證會之后似乎戛然而止，在后來的許多多方爭議的環(huán)評事件中并沒有發(fā)揮作用。那么，那次聽證會是如何落地的？各方在其中扮演了什么角色？10年后，我們能否喚醒《環(huán)境影響評價法》中的“睡美人條款”，再次運用聽證會來推動公眾真實、理性地參與環(huán)評過程？

　　2.小南海水電站前期的公眾參與

　　為了長江上的水電站建設而調(diào)整珍稀稀有魚類保護區(qū)的范圍，這是一場典型的發(fā)展與保護之間的博弈，這一次戰(zhàn)火已經(jīng)蔓延到了環(huán)評程序之前。小南海水電站的環(huán)評并沒有開始，但是由于水電站的選址在原保護區(qū)范圍內(nèi)，調(diào)整保護區(qū)范圍就是為了確保水電站上馬。保護區(qū)范圍調(diào)整由農(nóng)業(yè)部提出，而審批權在環(huán)保部。自然之友等多家環(huán)保組織在提出反對意見的同時，發(fā)現(xiàn)保護區(qū)調(diào)整已經(jīng)通過審批，于是向農(nóng)業(yè)部申請論證記錄和報告公開，遭到拒絕后，繼續(xù)行政復議、申請國務院最終裁決，最終卻石沉大海。然而環(huán)保組織沒有放棄，而是繼續(xù)對小南海水電站環(huán)評問題提出意見，并且提出重慶市用電的替代方案。小南海水電站至今為止沒有動工。

　　3.垃圾焚燒與二英爭議的前車之鑒——北京六里屯

　　垃圾焚燒是最近在國內(nèi)爭議很大的話題。令人驚訝的是，除了一兩位來自正式科研機構的學者外，許多帶有某種專業(yè)頭銜的技術專家或與垃圾管理有關的政府官員都站在焚燒產(chǎn)業(yè)一邊，并不遺余力地為該行業(yè)“去毒化”。然而，這種“專業(yè)”的傲慢并沒有說服公眾，更沒有找到垃圾管理的正確道路。相反，受垃圾影響的社區(qū)居民開始自發(fā)學習和垃圾焚燒及二英有關的科學知識，與隱約形成聯(lián)盟的政府官員、焚燒產(chǎn)業(yè)及技術專家相抗衡。這種網(wǎng)絡時代的“公民科學”無疑打破了“專業(yè)”的藩籬，使原本躺在學術期刊中、本應由專家口中傳出的焚燒產(chǎn)物有毒有害的知識，通過論壇、小冊子迅速傳播開來。他們還廣泛動員了人大代表、媒體等多種社會資源，最終迫使焚燒廠另行選址。

　　4.安徽省望江縣農(nóng)民行政訴訟安徽省環(huán)保廳批復某粘膠纖維項目違法

　　安徽望江某化纖公司污染嚴重，周圍居民癌癥多發(fā)。一位農(nóng)民在律師的幫助下，申請撤銷安徽省環(huán)保廳對于該項目的批復；而后向環(huán)保部申請行政復議；在環(huán)保部維持安徽省環(huán)保廳不予撤銷的決定后，他向安徽省環(huán)保廳所在地的合肥市蜀山區(qū)人民法院提起訴訟，敗訴后上訴到合肥市中級人民法院。盡管安徽省環(huán)保廳存在未按期出示證據(jù)，未依法告知公民聽證權利，未審查環(huán)境容量，未審查環(huán)評單位資質(zhì)，未追究化纖公司超期試生產(chǎn)，其工作人員兼任環(huán)評單位法定代表人等諸多問題，但二審仍然判農(nóng)民敗訴。盡管如此，環(huán)境行政主管部門事后還是對該企業(yè)進行了整改。更重要的是，該案開啟了安徽省環(huán)境司法、執(zhí)法領域“民告官”之門，對于推進政府依法行政、維護公民、法人和其他社會組織監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法、司法，推動公眾參與環(huán)境保護具有里程碑意義。或許只有各地公眾都行動起來，運用法律武器維護自身合法的環(huán)境權益，中國的環(huán)境狀況才會得到根本性改觀。

　　5.湖北省骨架公路網(wǎng)規(guī)劃環(huán)境影響評價案例

　　該案例最大的特點就是沒有公眾主動參與這項公路網(wǎng)的規(guī)劃環(huán)評。作為環(huán)評工程師，筆者列出了汽車尾氣、噪聲、道路占地和水土流失導致生態(tài)服務功能下降、穿越保護區(qū)、引起地質(zhì)災害甚至非傳統(tǒng)環(huán)境影響因素對民族文化方面的影響。如果公眾認真參與，一定還會發(fā)現(xiàn)更多潛在的問題。然而，環(huán)評單位采取了研討會、非正式訪談、問卷調(diào)查、網(wǎng)上調(diào)查等方式，主動聯(lián)系相關政府部門、交通設施使用者（包括行業(yè)協(xié)會）、交通設施服務提供者（包括行業(yè)協(xié)會）、環(huán)保NGO，但除了幾個政府部門關心用地情況外，湖北的3個環(huán)保組織和普通公眾均認為與自身無關，或者認為向環(huán)評單位反映問題起不到什么作用。這從一個側面反映出了規(guī)劃環(huán)評所處的尷尬境地：一方面規(guī)劃可能對環(huán)境造成重大影響，另一方面，和污染工廠開始排放、開始造成健康影響相比，規(guī)劃似乎距離我們的切身利益還很遠，于是事不關己高高掛起。

　　6.杭州第二水源千島湖配水工程環(huán)評

　　千島湖下游的新安江經(jīng)富春江匯入錢塘江，途中流經(jīng)淳安、建德、桐廬、富陽，直至杭州。2003年，浙江省曾經(jīng)提出過從千島湖直接（通過管道而非河床）引水至杭州和嘉興的計劃，主要是因為兩個城市水質(zhì)性缺水，而用管道引水不會受到污染。但由于水利部原部長錢正英說，引水要先治污，像千島湖這么好的水，要留給子孫用，引水計劃擱置了。然而，在浙江省提出“五水共治”的治污方案的同時，千島湖配水工程又被提上了議事日程。這是很奇怪的，因為如果治污確實有成效，引水工程就失去了必要性。配水工程還會引起其他問題：工程取水量沒有列入流域保護規(guī)劃的用水總量控制；配水會導致千島湖水位下降，生態(tài)是否能有保障取決于新安江水電站，而后者的調(diào)度權不在浙江��；新安江下游來水減少會導致水質(zhì)惡化；配水將造成杭州市要么水價上漲，要么財政虧空的兩難局面。公眾在浙江省發(fā)改委立項、環(huán)評等環(huán)節(jié)都主動提出意見，還通過微博“留住千島湖”展示照片等方式表達反對配水工程的民意。盡管政府部門展現(xiàn)出開明的姿態(tài)，多次召開討論會，但始終沒有正面回應上述幾個重要問題。2014年12月，工程動工。但公眾的意見不是徒勞的，引水工程的總量從原來的每年16.86億立方米下調(diào)到9.78億立方米，嘉興取消了引水計劃。

　　7.從社會影響評估的角度解析PX系列事件

　　PX項目是我國近期爭議很大的又一話題。除了環(huán)境影響之外，PX項目帶來更多的是社會影響。有人說公眾太敏感，談PX色變。然而，這種局面是如何造成的，卻十分值得各地方政府反思。社會影響評價理論打開了觀察環(huán)境問題的另外一個視角。它強調(diào)政府應該及時、真實、全面地公開信息，在這個信息社會，片面公示甚至不公示信息，只會引起公眾的反感和恐慌，受損的是政府的公信力，社會也會因此而變得不穩(wěn)定。而且社會影響是具有累積性的，從廈門PX事件起，項目處置始終是一筆糊涂賬，一直影響到以后的一系列PX項目。因此，要允許有限沖突，給公眾表達訴求的平臺，對公眾的問題要作出回應。最重要的是，執(zhí)政者心目中一定要有公眾利益，盡量避免公眾利益遭受損失，在不能避免的情況下要把損失降到最低，并且要予以補償。一位廈門受訪者說：“在PX事件中，到處都是感到自己的利益可能受到損害的人，卻沒有看到感覺自己會從項目受益的人�！笨峙轮挥袌�(zhí)政者不再一切向GDP看，中國的環(huán)境問題才能徹底改觀吧？

　　8.重慶武陵光伏和安美電鍍環(huán)評第三方審核項目

　　重慶兩江志愿服務發(fā)展中心（以下簡稱“兩江環(huán)保中心”）是著力關注環(huán)評各個方面的環(huán)保組織，本書的最后3個案例都來自于該機構。兩江環(huán)保中心最開始關注的重點是污染現(xiàn)場，在尋求解決污染問題的時候，追根溯源，發(fā)現(xiàn)是環(huán)評存在著一些普遍性問題。但是，兩江環(huán)保中心認為，環(huán)評制度的設計其實還是比較完備的，還有公眾參與的空間，難點在于落實。于是兩江環(huán)保中心就試圖通過民間組織對環(huán)評全過程的監(jiān)督、組織公眾參與、積極將民間組織發(fā)現(xiàn)的環(huán)評問題及時反饋給相關方，以實現(xiàn)環(huán)評程序正義、質(zhì)量提高、公眾參與有效，最后能真正削減污染、維護社會和諧。通過把環(huán)評第三方審核報告遞交給環(huán)評單位、當?shù)丨h(huán)保局、市政府公開信箱，并密集溝通交流，兩江環(huán)保中心解決了武陵光伏項目涉嫌環(huán)評造假、未批先產(chǎn)等問題，安美電鍍也遷入了專門的電鍍工業(yè)園。

　　9.環(huán)評審查專家?guī)煨畔⒐�開行政訴訟案

　　環(huán)評審查專家?guī)焓黔h(huán)評制度中的重要一環(huán)，關系著環(huán)評文件的最終質(zhì)量，關乎環(huán)評審批決策。專家?guī)斓耐该鞫燃吧鐣�監(jiān)督將影響專家的公平公正性。盡管許多環(huán)評業(yè)內(nèi)人士認為環(huán)保組織和公眾的環(huán)評專業(yè)能力有待提高，而公示專家意見實際上將使這一能力得到快速提高，但公示的過程并不容易。兩江環(huán)保中心向環(huán)保部和31個省級環(huán)保部門申請公開環(huán)評審查專家?guī)烀麊危�包含環(huán)評審查專家的姓名、職稱、專業(yè)、所屬單位等內(nèi)容。一些環(huán)保部門不熟悉有關規(guī)定，甚至設置人為門檻。兩江環(huán)保中心依據(jù)《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對廣東省環(huán)保廳不公開環(huán)評審查專家?guī)扉_展了行政訴訟。最終經(jīng)過法院調(diào)解，廣東省環(huán)保廳公開了環(huán)評審查專家?guī)煨畔ⅰ?/p>

　　10.環(huán)評資質(zhì)掛靠與假環(huán)評公司

　　環(huán)評市場的供不應求，企業(yè)和個人的逐利本性形成了大量的環(huán)評掛靠現(xiàn)象。現(xiàn)實中有大量的假環(huán)評單位利用真環(huán)評單位的資質(zhì)在開展環(huán)評業(yè)務，真環(huán)評單位從中抽取管理費用；一些有資質(zhì)的環(huán)評單位為了降低成本往往會選擇一些環(huán)評工程師掛靠在本單位以便于取得資質(zhì)，但這些掛靠的人員都是不編寫環(huán)評文件的。這兩種掛靠行為首先就是違法違規(guī)的，環(huán)評的效果也難以得到保證。兩江環(huán)保中心組建環(huán)評公眾參與網(wǎng)，在錄入環(huán)評信息時，發(fā)現(xiàn)了大量環(huán)評單位、環(huán)評工程師違法掛靠現(xiàn)象。該機構先后發(fā)布了9期環(huán)評單位違法報告、1期針對百度公司發(fā)布違法開展環(huán)評業(yè)務公司百度推廣的公開信、1期環(huán)評工程師違法違規(guī)報告，涉及假環(huán)評公司23家、環(huán)評單位25家以上、環(huán)評工程師上百人。這些推動得到了相關部門的積極反饋。環(huán)保部直接對違規(guī)環(huán)評單位作出了停業(yè)整頓的處理，對環(huán)評工程師作出了撤銷證書和通報批評的處理，并將處置結果對全國通報。這無疑是對環(huán)評行業(yè)的凈化。

　　謝新源

　　2015年12月

　　……