從全面推進依法行政到建設法治政府——銅川市便民服務中心建設的時代節(jié)點

王周戶

“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的命題，初看起來似乎就是“法治行政”的不同語序與語氣的表達，所以也容易被很多人將這兩句話簡單地理解為是一回事兒，認為沒有實質(zhì)區(qū)別。當然，如果就依法治國在行政領域的含義而言，毫無疑問，兩者在方向和目標上應當是相向和一致的。但稍加琢磨就會發(fā)現(xiàn)兩者的區(qū)別，即前者是實現(xiàn)后者的基礎、方式與過程，同時也是后者的組成部分和應有之義；而后者是前者推行、實施的目標。當感覺和認識到這樣一種些許區(qū)別之后，經(jīng)進一步仔細把握其中不同之處時，便會發(fā)現(xiàn)這里面的不同是深層次的甚至是重大的。

就依法行政形成的基點而言，是解決和理順行政權與法律之間的關系，即要貫徹和實現(xiàn)行政權需在法律之下并受法律規(guī)范約束的法治理念與觀念，其基本要義可以歸納為三句話：政府機關的權力來源要有法律規(guī)范依據(jù)，即法無授權不可為；政府機關的權力行使及其行為要符合法律規(guī)范規(guī)定，即政府機關的權力及其行為要受法律規(guī)范約束和遵守法律規(guī)范要求；政府機關對其違法行為要承擔法律責任，即政府機關與公民、法人一樣都會因為違法而負法律責任，真正實現(xiàn)“法律面前人人平等”。因此，依法行政的核心是規(guī)范政府機關權力及其行為的合法性。以此為基礎，其要求也就主要表現(xiàn)為在法律制度及其實施上對行政主體及其行為的要求，例如，要求執(zhí)法主體應當符合法定資格條件，要求行政決定應當事實清楚、證據(jù)充分，要求適用法律規(guī)范應當正確，要求實施行為的過程應當符合法定程序等。這些要求，無論從行政處罰法、行政許可法、行政強制法等規(guī)范行政權的相關法律制度的法律顯性規(guī)范規(guī)定，還是行政復議法、行政訴訟法等救濟及監(jiān)督法律制度在處理行政案件所適用的法律規(guī)范依據(jù)與評判標準，都能明顯反映出來。

我國的依法行政應當說是始于十一屆三中全會實行改革開放以后，但就依法行政的內(nèi)涵，從觀念到實踐發(fā)展有一個逐漸認識變化的過程。20世紀80年代初期的依法行政，其觀念及內(nèi)涵實際上是一種“依法治事”，這種開始主要依照相關法律規(guī)范制度管理行政事務，較之于過去的依照政策、命令、文件甚至領導會議講話精神、行政命令等管理行政事務，應當是一個很大轉(zhuǎn)變和進步，因為法律制度具有的規(guī)范性、穩(wěn)定性、統(tǒng)一性以及在行為模式方面表現(xiàn)出來的預期性、引領性等功能特點，具有明顯的優(yōu)勢。但這一時期在“依法治事”觀念下，其所謂的依法行政不過是由依照政策、文件、命令等管理行政事務轉(zhuǎn)為依照法律制度管理行政事務，只是在管理行政事務的依據(jù)及其方式上有轉(zhuǎn)變，而觀念上還是如何管理事務及相關的公民、法人和其他組織，與后來的規(guī)范和約束行政權力的觀念相差甚遠。到80年代末期，隨著行政訴訟法的制定，依法行政的觀念及法律制度建設進入了以對行政行為進行救濟和監(jiān)督的階段，相繼建立了行政復議法律制度以及行政監(jiān)察、審計等法律制度，也就是面對以行政為經(jīng)濟、社會活動的主導者和強大的行政權力及其組織體制，依法行政轉(zhuǎn)入了重點是圍繞對行政活動的事后救濟和監(jiān)督的領域。然而，這種先重點構建對行政活動進行事后救濟和監(jiān)督法律制度的逆推式依法行政發(fā)展模式，也就必然引發(fā)對在此之前的行政權力應當如何取得和如何行使問題的思考和回答，也就回到了依法行政的根本就是要解決行政權力的行使要有法律依據(jù)和遵守法律規(guī)范約束并不得違反法律規(guī)范的規(guī)定，否則與公民法人一樣要對違反法律規(guī)范的行為承擔法律責任。以行政處罰法為標志，我們就進入了一個以規(guī)范行政權力為主要內(nèi)涵的依法行政階段，制定了行政許可法、行政強制法以及政府信息公開條例，這種規(guī)范既包括了從權力取得到權力行使主體、權力行使對象和范圍以及權力內(nèi)容及其方式等的規(guī)定，也包括了權力行使過程即程序方面的規(guī)定。歸位于對行政權力進行法律規(guī)范和約束，不僅是依法行政的應有之本意，而且也是一個艱巨而又長久的過程，因而進入該階段后的歷程直至走到今天仍然還在路上、在進行過程之中，為此十八屆四中全會也提出了應當加強對包括上述權力在內(nèi)以及行政征收、行政收費、行政檢查等權力的約束和規(guī)范。

然而，隨著依法行政的深入發(fā)展，對行政權力及其行為從合法律性（法律規(guī)范規(guī)定）的理解走向了合法性（法律目的、原則、精神）的理解。前者強調(diào)的是合乎法律規(guī)范本身的規(guī)定，從實體到程序都是以法律規(guī)范的明確剛性規(guī)范規(guī)定為依據(jù)，后者強調(diào)的是立法本意及其要達到的目的和效果，甚至涉及行政權存在及其行使的政治性、社會性、經(jīng)濟性等基礎。這里同時涉及另一個具有辯證關系的問題，那就是從法治原則上講行政權存在及其行使的合法性基礎是法律規(guī)范，然而決定法律規(guī)范如何設定行政權存在和怎樣規(guī)范行政權行使的基礎又是什么呢？還是法律本身嗎？如果是那樣，法律就是包含所有的萬能事物現(xiàn)象了，這個世界發(fā)展到今天乃至于以后，就只需要法律及法學就夠了，其他學科和行業(yè)也都沒有存在的必要性了。然而，這樣的認識顯然是荒謬的，而且恰恰相反，不是法律在規(guī)范著行政權的存在及其行使，但這就像商品經(jīng)濟為基礎決定著民商法律制度如何制定一樣，決定著行政權在法律規(guī)范如何存在及其行使的根基性的基礎是政治性、社會性、經(jīng)濟性乃至于管理性等其他諸多因素，法律以其權利義務行為模式及后果責任等規(guī)范形式和特定功能來反映并調(diào)整保障這些因素及其要求。這樣就進一步引出一個問題，通過依法行政將政府機關及其行政權力約束和規(guī)范在法律范圍內(nèi)進行活動，使其不越權、不濫用權力、不違法反法律規(guī)范就夠了嗎？這就是我們推行依法行政的最終目的和目標嗎？這就好比一個人上班從來不遲到不早退，兢兢業(yè)業(yè)來兢兢業(yè)業(yè)走，不違反任何明確規(guī)范的規(guī)定，但就是“出勤不出力”或者“出力但不出成績、不出效率、不出效果或效益”，這不成了“尸位素餐”嗎？所以隨著依法行政的深入推進和發(fā)展，在通過法律規(guī)范約束中政府機關不越權、不濫用權力和不違法的同時，我們就要反思和追問：我們?yōu)槭裁匆�政府機關并賦予其行政權力？我們想要一個什么樣的政府機關和要求其如何行使行政權力？如此看來，要求將政府機關及行政權力置于法律之下而應當以法律為依據(jù)和按照法律規(guī)定去行使只是法治行政邁出去的第一步，即“法無授權不可為”，接下來也是更重要的就是，政府機關通過行使行政權力去做并做好許多更應該做的事情，即“法定職責必須為”。

縱觀我國依法行政及其法律制度的發(fā)展歷程，伴隨改革開放的步伐，也隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，逐漸觸及了政府職能定位與轉(zhuǎn)變、行政體制改革等相關問題。于是乎，依法行政從核心是對行政權的規(guī)范，也就走向了以規(guī)范行政權為基礎但不僅限于或者滿足于規(guī)范行政權，而是以構建有限政府、服務政府、誠信政府、效能政府、廉潔政府、透明政府、責任政府等一系列復合型要素為目標的體現(xiàn)著全面實質(zhì)法治行政要求的法治型政府。這樣，法治行政過程中也就與行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變等有了緊密的相互交織與互動關系，而這其中行政審批改革及其法治化也就成為推動政府職能轉(zhuǎn)變和建設法治政府的主要“抓手”。

我國行政審批改革的過程可以分為兩個“節(jié)點”。一個可以行政許可法的頒布為節(jié)點，即可以劃分為行政許可法頒布之前的行政審批改革與行政許可法頒布之后的行政審批改革。行政許可法頒布之前，可以說主要體現(xiàn)為運用行政手段推行改革，同時也為行政許可法的制定掃清一些障礙并奠定順利、有效實施的基礎。而行政許可法頒布后，按理來說應當在全面推行依法行政之下通過遵守行政許可法即可實現(xiàn)對行政審批從設立到實施的規(guī)制，但現(xiàn)實卻依然擺脫不了過去以行政手段進行行政審批改革的影響。盡管可以說這樣的改革與之前相比較有了依法進行改革的基礎，但實際的問題在于，行政審批改革本身承載了推動政府職能轉(zhuǎn)變的任務，而在此之下可以看到，僅依靠一個單一的行政許可法這樣“一匹小馬”要拉動政府職能轉(zhuǎn)變這樣“一輛大車”是很困難的事情，依然需要借助行政力量來進行行政審批改革即“政府自我革命”，以真正推動政府職能轉(zhuǎn)變，因而行政許可法的實施與行政審批改革也就相伴而行了。另一個是以十八大和新一屆政府產(chǎn)生為節(jié)點，之前主要圍繞著行政審批權的取消為標志的行政審批改革，而之后則是圍繞著“簡政放權”精神下構建服務型政府的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�目標的行政審批改革，既有取消行政審批權的事項，也有下放行政審批權的�?nèi)容，還有向社會組織轉(zhuǎn)移權限的問題；既有行政審批性質(zhì)權限的事項，還有其他諸如房屋產(chǎn)權登記、社�；�金等涉及政府服務職責權限的事項，徹底走向了責任型、服務型等體現(xiàn)著復合型、深層性實質(zhì)法治行政目標的政府建設。

正是在上述歷史背景及其背后的國家政策與理論深度發(fā)展的過程中，銅川市便民服務中心從2012年建設之初，在整體設計上不但極力突顯行政權的服務功能，而且從一開始就嘗試運用現(xiàn)代信息技術整合政府各個部門的權力，再通過流程再造把行政權力及其服務功能全面納入法治的軌道，不能不說是一種時代性很強的有益探索。經(jīng)過三年多的調(diào)整與發(fā)展，銅川市便民服務中心在權力運作方面已實現(xiàn)了法律規(guī)范下的服務—管理—監(jiān)督的一體化，相應地，在對外服務上形成了向公眾提供無縫隙服務的整體架構，為法治政府與服務型政府兩者的結(jié)合提供了分析范本。

尤為難得的是，銅川市便民服務中心的探索，解決了“法治政府”與“服務型政府”之間的“鏈接”問題。即它以一種整體性思維方式，運用現(xiàn)代信息技術把各部門的權力放置于一個平臺上，通過實時監(jiān)控與記錄以及相對人點評等形成的考評體系使每個權力主體的責任達到了透明的程度；一反過去從政府角度考慮問題的方式，而是從公眾需要的角度，采用“全域化”布點思維，在全區(qū)域把服務前臺直接延伸至公眾的生活區(qū)域；在管理上，以全網(wǎng)絡鏈接與全電子化運行的方式，實現(xiàn)各縣（市、區(qū)）行政服務中心的縱向聯(lián)系，使市、縣兩級行政服務中心實現(xiàn)聯(lián)動，從而形成以現(xiàn)代信息技術為基礎的、覆蓋全市的服務體系。這一結(jié)構模式，使銅川便民服務中心具備了復合型的特點，把公眾需求、地域特點、信息技術、政府權力等各種要素有效地組合并搭建成立體的結(jié)構，使法治政府建設脫離了合法律性（法律規(guī)范規(guī)定）的簡單依法辦事層次，而是以服務為內(nèi)容走向了合法性（法律目的、原則、精神）階段。這一過程，明顯有把整體型政府、服務型政府、法治政府、智慧型政府、責任型政府等一系列復合型要素統(tǒng)一起來的傾向，是一種體現(xiàn)著全面實質(zhì)法治行政要求的法治型政府建設的有益探索。