農(nóng)民合作社聯(lián)合社發(fā)展存在的問題及其法律應(yīng)對：以有限修訂為視角
（代序）

目前，整個(gè)農(nóng)民合作社的發(fā)展出現(xiàn)了不規(guī)范和難以壯大的困境。這在聯(lián)合社發(fā)展上也有體現(xiàn)。本冊的編選就是要立足于反映聯(lián)合社的發(fā)展情況，探討如何通過立法途徑規(guī)范和加快聯(lián)合社發(fā)展。
2013年中央1號文件明確提出“積極探索合作社聯(lián)社登記管理辦法”，2014年中央1號文件指出，要引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社。這使得各地在發(fā)展合作社過程中，越來越多地利用聯(lián)合社方式。聯(lián)合社發(fā)展的動力一方面來自合作社自發(fā)的需要，另一方面和政府試圖通過聯(lián)合社來更好推動合作社的發(fā)展有關(guān)。從合作社自發(fā)需要來說，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展到一定階段，為了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，尋求通過橫向一體化和縱向一體化擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，很自然就會尋求合作社的聯(lián)合。而政府也很快發(fā)現(xiàn)，聯(lián)合社形式可以幫助合作社降低市場風(fēng)險(xiǎn)，提高市場談判地位，發(fā)展對社員的多種服務(wù)，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，因此，也積極推動聯(lián)合社發(fā)展。而且，在中央層面肯定聯(lián)合社作用后，各地也在財(cái)政扶持和法規(guī)促進(jìn)上，突出對聯(lián)合社的支持，從而推動了聯(lián)合社的迅速成長。但是，和合作社發(fā)展存在的問題一樣，聯(lián)合社發(fā)展也存在諸多不規(guī)范問題，制約了其帶動和幫助成員社發(fā)展的目標(biāo)。
一　當(dāng)前聯(lián)合社發(fā)展面臨的問題
從法律修訂所要關(guān)注的問題來看，聯(lián)合社發(fā)展存在的主要問題有兩個(gè)方面。
一是法律支持不足、法律地位不明。雖然國內(nèi)已有不少省份出臺了聯(lián)合社的登記管理辦法，如湖北、山東、天津、河南等。但是中央層面還沒有出臺相應(yīng)的聯(lián)合社登記管理辦法，尤其是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中還未涉及支持聯(lián)合社發(fā)展的法律法規(guī)，聯(lián)合社的發(fā)展面臨“無法可依”的窘境。在很多地方，聯(lián)合社仍面臨著登記難、注冊難的問題。很多合作社聯(lián)合組織不得不注冊為協(xié)會。在發(fā)展聯(lián)合社方面，僅有2013年由國家工商總局和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民專業(yè)合作社登記與相關(guān)管理工作的意見》，效力有限，其他就是部分省份的零星規(guī)定。
二是運(yùn)行機(jī)制不規(guī)范。聯(lián)合社是合作社的“聯(lián)合”，理應(yīng)按照民主決策的方式進(jìn)行日常工作的管理，但是許多聯(lián)合社還尚未建立合作社之間的民主管理機(jī)制，不少聯(lián)合社在管理中出現(xiàn)了某一個(gè)核心合作社控制的問題。這在本書收集的案例中都有不同程度的反映。各合作社之間也缺乏緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，內(nèi)部缺乏“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。部分省份出現(xiàn)了聯(lián)合社的加速發(fā)展，發(fā)展起來的聯(lián)合社中只有部分源于弱小的合作社抱團(tuán)取暖、提升發(fā)展水平的正當(dāng)需要，相當(dāng)一部分仍是“假”、“空”的合作社搭建新平臺繼續(xù)尋求政府支持和擴(kuò)大自身不正當(dāng)利益。
二　通過立法規(guī)范聯(lián)合社發(fā)展
聯(lián)合社是推動合作社規(guī)范發(fā)展的重要方式，國際合作社聯(lián)盟將“合作社之間的聯(lián)合”作為合作社的基本原則�！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》在立法時(shí)由于缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，沒有將聯(lián)合社寫入，現(xiàn)在合作社聯(lián)合社發(fā)展的實(shí)踐趨勢已經(jīng)存在，但不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，迫切需要增加有關(guān)聯(lián)合社的法律規(guī)定。既然不規(guī)范已經(jīng)成為合作社發(fā)展的最大問題，聯(lián)合社的規(guī)定就要立足規(guī)范合作社和壯大合作社的雙重目標(biāo)，以求收到倒逼合作社規(guī)范發(fā)展的作用。
作為法理問題，聯(lián)合社法條訂立的必要性不難確定，但是，如果將其作為合作社健康發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵制度措施，就需要和辨明合作社發(fā)展目前碰到的主要問題結(jié)合起來，科學(xué)地設(shè)定有關(guān)條文。不僅使得聯(lián)合社成為一種必要的合作社發(fā)展形式，同時(shí)還能使其收到規(guī)范現(xiàn)有不規(guī)范的合作社、四兩撥千斤的制度創(chuàng)新效應(yīng)。
三　聯(lián)合社立法的兩個(gè)層次
1.基礎(chǔ)層次
基礎(chǔ)層次就是要明確設(shè)立聯(lián)合社的目的�；�于實(shí)踐發(fā)展的需求，需要將聯(lián)合社問題在一定程度上和合作社的整體發(fā)展問題聯(lián)結(jié)起來考慮。
目前合作社的發(fā)展空間需要和基層組織架構(gòu)相匹配。合作社的發(fā)展和部門、資本有沖突，但是，由于合作社弱小、國家不出手，導(dǎo)致合作社走偏。合作社的健康發(fā)展不僅和部門、資本利益有沖突，而且和假合作社、地方政府部門有沖突。
聯(lián)合社的立法目的要緊扣合作社自身聯(lián)合，不能給其他主體利用聯(lián)合社形式擴(kuò)展利益服務(wù)。聯(lián)合社作為一種特殊的合作社必須體現(xiàn)合作社性質(zhì)，最基本的就是所有者和惠顧者同一。聯(lián)合社立法要兼顧發(fā)展成員社和規(guī)范成員社的兩重目標(biāo)，聯(lián)合社對成員社的不規(guī)范發(fā)展要能發(fā)揮糾偏功能。聯(lián)合社功能設(shè)定上有兩個(gè)向度，即合作社本位和聯(lián)合社本位，這兩個(gè)向度要有機(jī)結(jié)合。
在確立這些基礎(chǔ)問題的過程中，必須要有一個(gè)基點(diǎn)，就是實(shí)現(xiàn)合作制的宗旨。所有者和惠顧者指的是以成員社為主體，但同時(shí)也應(yīng)該理解為所有者活動和惠顧者活動的同一�；蓊櫺袨闀�加強(qiáng)所有層面的緊密聯(lián)系，而所有層面的緊密聯(lián)系也必須減少惠顧問題上的交易成本。這樣，合作社才是一個(gè)在運(yùn)行中逐步鞏固、不斷加強(qiáng)的經(jīng)營組織。
2.技術(shù)層次
法人性質(zhì)。在解決基礎(chǔ)問題后，就要解決聯(lián)合社的法人類型是合作社法人，還是不同于合作社法人的問題。法律應(yīng)該只對合作社法人的聯(lián)合社進(jìn)行規(guī)范，而不應(yīng)對協(xié)會性質(zhì)的合作社聯(lián)合體進(jìn)行規(guī)范。
業(yè)務(wù)范圍。是否包括合作金融，如何在法律上進(jìn)行規(guī)范？聯(lián)合社能否承擔(dān)對成員社的資金調(diào)劑業(yè)務(wù)？除了正常的經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍外，要規(guī)定其對成員社的業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，起碼應(yīng)包括進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)和合規(guī)經(jīng)營培訓(xùn)。
聯(lián)合社和成員社的業(yè)務(wù)是否可以存在競爭關(guān)系，涉及聯(lián)合社是否純粹是成員社的組織，還是聯(lián)合社可以有自己的獨(dú)立意志，聯(lián)合社擴(kuò)大經(jīng)營業(yè)績的目標(biāo)是為了成員社還是可以有自己獨(dú)立的經(jīng)營目標(biāo)。
成員社標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合社是否接受非農(nóng)民合作社的企業(yè)以及個(gè)人會員（農(nóng)戶或者非農(nóng)戶），如果接受，和成員社地位是否相等。是規(guī)定只要是合作社就可以加入，還是要規(guī)定達(dá)到規(guī)范要求的合作社才可以成立聯(lián)合社。
聯(lián)合社的出資方式。出資方式包括幾種？聯(lián)合社對成員社破產(chǎn)承擔(dān)什么責(zé)任？
聯(lián)合社的治理結(jié)構(gòu)。是依照合作社的三會進(jìn)行規(guī)定，還是簡化或另行設(shè)置治理結(jié)構(gòu)？議事規(guī)則是否具有特殊性？
四、關(guān)于聯(lián)合社的具體立法建議
第一，嚴(yán)格聯(lián)合社成員社的準(zhǔn)入條件，將名為合作社實(shí)為公司的假合作社拒之門外。聯(lián)合社作為合作社的聯(lián)合社，是一類特殊的合作社。它有其成員社，成員社依靠其成員社資格使用由聯(lián)合社提供的服務(wù)和擁有其他成員權(quán)利，并且享受國家給予聯(lián)合社發(fā)展的各種優(yōu)惠條件。聯(lián)合社必須讓真正的合作社加入其中。如果讓那些實(shí)為公司的假合作社加入其中，借由聯(lián)合社的平臺繼續(xù)滿足資本的利益，一方面會保護(hù)假合作社繼續(xù)生存，另一方面會擠占聯(lián)合社里真合作社的獲利和發(fā)展空間。為此，立法就必須嚴(yán)格聯(lián)合社成員社的準(zhǔn)入條件，堅(jiān)決不能將實(shí)際是公司的假合作社吸收為聯(lián)合社成員。這樣，可以擠壓假合作社的政策套利空間，增強(qiáng)真合作社的發(fā)展實(shí)力，逐步形成真合作社不斷發(fā)展壯大的局面。建議有關(guān)法律條文為：“達(dá)到國家有關(guān)部門規(guī)定的規(guī)范發(fā)展要求的農(nóng)民合作社可以聯(lián)合發(fā)起成立合作社聯(lián)合社，成員社不少于5個(gè)。聯(lián)合社負(fù)責(zé)對成立以后后續(xù)加入的成員社進(jìn)行資格審查和入社輔導(dǎo)，并接受有關(guān)部門對成員社資格的監(jiān)督檢查�！�
第二，賦予聯(lián)合社規(guī)范成員社發(fā)展的責(zé)任，提升其能力。有關(guān)聯(lián)合社的法律規(guī)定，要在促使聯(lián)合社實(shí)現(xiàn)成員社利益的同時(shí)，更多發(fā)揮其規(guī)范成員社發(fā)展的提供公共品作用。規(guī)范成員社發(fā)展是既有利于聯(lián)合社自身發(fā)展，也有利于為整個(gè)農(nóng)民合作社事業(yè)提供公共品。聯(lián)合社就可以成為政府和全社會規(guī)范合作社發(fā)展的有力推手。建議有關(guān)法律條文為：“合作社聯(lián)合社負(fù)責(zé)對成員社進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)指導(dǎo)、資金調(diào)劑和品牌建設(shè)輔導(dǎo)。”
第三，科學(xué)設(shè)定聯(lián)合社內(nèi)部決策制度，實(shí)行民主決策。聯(lián)合社成員社在經(jīng)營規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類型和管理能力上都可能存在巨大的差別，在聯(lián)合社的成員社之間實(shí)行民主決策，較之一般的合作社更有難度。建議有關(guān)法律條文為：“農(nóng)民合作社聯(lián)合社成員大會選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員社各享有一票的基本表決權(quán)。在聯(lián)合社成員出資中出資額較多的成員社，或與本聯(lián)合社交易量（額）較大的成員社，按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十。章程可以根據(jù)不同的成員大會表決事務(wù)，設(shè)定不同的附加表決權(quán)總票數(shù)占基本表決權(quán)總票數(shù)的比例。享有附加表決權(quán)的成員及其享有的附加表決權(quán)數(shù)，應(yīng)當(dāng)在每次成員大會召開時(shí)告知出席會議的成員。”
第四，設(shè)立較合作社更為嚴(yán)格的聯(lián)合社年檢制度。由于聯(lián)合社的規(guī)范發(fā)展兼有加強(qiáng)成員社發(fā)展和規(guī)范成員社發(fā)展的兩方面功能，影響面大，應(yīng)該對其適用年檢制度，而且比對一般的合作社年檢制度更為嚴(yán)格，以倒逼合作社規(guī)范發(fā)展。建議有關(guān)法律條文為：“政府有關(guān)主管部門對合作社聯(lián)合社應(yīng)每年進(jìn)行不少于兩次的入社檢查，合作社聯(lián)合社應(yīng)編制詳細(xì)的半年報(bào)告并公示，報(bào)告包括經(jīng)營狀況和履行對成員社進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)指導(dǎo)、資金調(diào)劑和品牌建設(shè)輔導(dǎo)等服務(wù)的狀況�！�

仝志輝
2016年12月20日