第一章 政治一行政二分原則與官僚制理論
    第一節(jié) 政治一行政二分原則
    一、公共行政的起點(diǎn)從理論上說(shuō)，有了人類社會(huì)也就有了社會(huì)治理的問(wèn)題，一旦社會(huì)治理成為一種制度化的過(guò)程，也就必然有了穩(wěn)定的和系統(tǒng)化的社會(huì)治理主體。在人類社會(huì)的不同歷史階段，社會(huì)治理主體的性質(zhì)和存在狀況是不同的。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，朝廷及其派出機(jī)構(gòu)構(gòu)成了系統(tǒng)化的社會(huì)治理主體；近代以來(lái)，政府成了直接的和日常性的社會(huì)治理主體。政府是一個(gè)現(xiàn)代性概念，在近代早期，由于政治與行政尚未出現(xiàn)分化，政府是指國(guó)家機(jī)構(gòu)的總體，到了19世紀(jì)后期，則專門用來(lái)指稱行政部門，是通過(guò)行政管理活動(dòng)去承擔(dān)日常性的社會(huì)治理職責(zé)的部門。也就是說(shuō)，在農(nóng)業(yè)社會(huì)的漫長(zhǎng)歷史階段中，其實(shí)并沒(méi)有政府，也沒(méi)有專門性的行政部門，政府是在工業(yè)化的過(guò)程中產(chǎn)生的，行政管理作為一項(xiàng)專門性的政府職能，也是在現(xiàn)代社會(huì)分工的條件下才出現(xiàn)的。但是，我們所處的是現(xiàn)代語(yǔ)境，因而，我們對(duì)于近代社會(huì)出現(xiàn)之前的社會(huì)治理主體也往往使用“政府”一詞來(lái)加以標(biāo)示。這是一種用現(xiàn)代詞語(yǔ)指稱古代社會(huì)現(xiàn)象的做法，是出于表述和理解上的方便之需要。
    不過(guò)，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在人類社會(huì)很早的歷史階段，就已經(jīng)產(chǎn)生了行政管理活動(dòng)，盡管這個(gè)時(shí)候還未出現(xiàn)專門性的行政管理部門。也就是說(shuō)，在整個(gè)農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史階段中，社會(huì)治理主體是混沌一體的，有了行政管理活動(dòng)，卻尚未產(chǎn)生專門的行政管理機(jī)構(gòu)或部門。行政管理由專門的機(jī)構(gòu)和部門來(lái)加以承擔(dān)是在近代社會(huì)的門扉開(kāi)啟后才出現(xiàn)的一種新的社會(huì)治理現(xiàn)象。特別是到了19世紀(jì)后期，社會(huì)治理體系也按照科學(xué)的分工一協(xié)作精神來(lái)加以建構(gòu)了，從而出現(xiàn)了政治與行政的分化。對(duì)于近代以來(lái)的社會(huì)治理體系的演進(jìn)，我們可以作出這樣的歷史性區(qū)分，在18世紀(jì)，當(dāng)啟蒙思想家提出三權(quán)分立并由三個(gè)部門來(lái)執(zhí)掌的規(guī)劃時(shí)，其實(shí)已經(jīng)包含了社會(huì)治理體系分化的內(nèi)涵。但是，這種分化還僅僅屬于社會(huì)治理體系自身平衡的需要，所要實(shí)現(xiàn)的是權(quán)力間的相互制衡，即不使一種權(quán)力坐大而回復(fù)到農(nóng)業(yè)社會(huì)的集權(quán)狀態(tài)。然而，在19世紀(jì)后期，則出現(xiàn)了政治與行政的分化，而且，這種分化是一種結(jié)構(gòu)性的分化，所體現(xiàn)的是社會(huì)治理上的分工與協(xié)作。
    政治與行政的分化不僅是三權(quán)分立理論的歷史延伸，而且也是整個(gè)啟蒙思想邏輯演進(jìn)中的必然。因?yàn)�，在孟德斯鳩成熟的三權(quán)分立理論所確認(rèn)的三種權(quán)力之中，就有了“行政權(quán)”這一項(xiàng)。不過(guò)，與資產(chǎn)階級(jí)革命同行的啟蒙思想還沒(méi)有精力去關(guān)注社會(huì)治理的問(wèn)題，而是優(yōu)先考慮如何建立起一種不同于農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)力體系的問(wèn)題，為了避免出現(xiàn)暴君，提出了三權(quán)分立并相互制衡，以保證每一種權(quán)力都從屬于人民主權(quán)的原則并服務(wù)于人民主權(quán)。然而，當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)得以鞏固后，社會(huì)治理的問(wèn)題就提上了議事日程，關(guān)于行政權(quán)的地位和作用，就需要得到結(jié)構(gòu)性的保障，從而啟動(dòng)了政治與行政分化的進(jìn)程。
    其實(shí)，近代社會(huì)在一切方面都呈現(xiàn)出不斷分化的特征，政治與行政的分化也無(wú)非是近代社會(huì)分化這一總的進(jìn)程中的一個(gè)方面。但是，在《彭德?tīng)栴D法案》通過(guò)之前，也就是在現(xiàn)代文官制度產(chǎn)生之前，政治與行政還處于一種混沌一體的狀態(tài)，美國(guó)當(dāng)時(shí)的“政黨分肥制”實(shí)際上既是一種政治制度也是一種行政體制，只是在現(xiàn)代文官制度建立起來(lái)之后，政治與行政才進(jìn)入了分化的進(jìn)程。也正是在此條件下，威爾遜才總結(jié)了《彭德?tīng)栴D法案》通過(guò)后的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)并提出把行政管理作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專門化領(lǐng)域來(lái)加以認(rèn)識(shí)的要求。任何一項(xiàng)實(shí)踐創(chuàng)新都具有暫時(shí)性，只有當(dāng)它獲得了理論確認(rèn)的時(shí)候，才會(huì)成為模式化的社會(huì)或歷史現(xiàn)象。行政管理作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域而得到承認(rèn)，是與威爾遜的貢獻(xiàn)聯(lián)系在一起的。正是因?yàn)橥�爾遜發(fā)表了他的名篇《行政之研究》，喚起了人們關(guān)于行政管理一百多年來(lái)的不懈探索，使行政管理的每一個(gè)方面都得以完善，并造就了公共行政這一適應(yīng)民主政治生態(tài)的行政模式。
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