第1章緒論
　　1.1研究背景
　　馬克思曾說:“土地是一切生產(chǎn)的源泉”?特別是與人類密切相關(guān)的耕地資源在人類的生產(chǎn)和生活中發(fā)揮著重要作用?耕地是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中一個(gè)重要的人工生態(tài)系統(tǒng)，能滿足人類需求的各種目標(biāo)，其除了具有糧食?蔬菜?水果等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能外，還具有凈化空氣?涵養(yǎng)水源?調(diào)節(jié)氣候?防止水土流失?維護(hù)生物多樣性?提供開敞空間及休閑娛樂等諸多的生態(tài)功能，以及具有保障國家糧食安全?維護(hù)社會穩(wěn)定等社會功能?Gardner(1977)認(rèn)為保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地可以產(chǎn)生四大益處:地方和國家糧食安全保障?農(nóng)民就業(yè)保障?城市和鄉(xiāng)村土地的高效利用?農(nóng)村天然生境的維護(hù)(I.ynch，2001)?因此，耕地資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是關(guān)系到一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)安全?生態(tài)安全和社會穩(wěn)定的基石?
　　但伴隨著人口的急劇增加和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人類對土地資源利用的深度和廣度日漸增強(qiáng)，快速發(fā)展的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源不斷流人非農(nóng)業(yè)部門，農(nóng)地資源非農(nóng)化需求旺盛，耕地資源對國家經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全的保障功能受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?
　　1.1.1 耕地資源數(shù)量逐年減少
　　經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和工業(yè)化，激發(fā)建設(shè)需求量的日趨增加，農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)的概率進(jìn)一步增強(qiáng)，中國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)?工廠的興起，開發(fā)區(qū)的不斷建立和擴(kuò)張，大都是以犧牲耕地資源為代價(jià)和前提的(李效順等，2009)?2010年年末，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到46. 6%?從中國城市化發(fā)展趨勢看，今后20年每年將有1200多萬農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)(諸培新和曲福田，2009)?城市人口的增加，必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)面積不斷擴(kuò)張，農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷加大?農(nóng)地流轉(zhuǎn)必然會占用大量優(yōu)質(zhì)耕地，耕地一旦大量被開發(fā)成城市建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素——耕作層土壤將不復(fù)存在?由于耕地不可逆轉(zhuǎn)或難以恢復(fù)到原來的土地性狀，農(nóng)地不斷流轉(zhuǎn)將導(dǎo)致耕地生態(tài)功能的不斷喪失和產(chǎn)生生態(tài)經(jīng)濟(jì)問題?與此同時(shí)，耕地的比較經(jīng)濟(jì)利益低下，保護(hù)型耕地經(jīng)濟(jì)價(jià)值較小，非市場價(jià)值(如提供環(huán)境舒適價(jià)值?生物多樣性維護(hù)及公眾健康等價(jià)值)較高，而工業(yè)用地?居住用地的經(jīng)濟(jì)效益較高，造成耕地的機(jī)會成本很高?經(jīng)濟(jì)效益的差異化促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為建設(shè)用地的情形加劇，最終導(dǎo)致耕地資源不斷減少，威脅國家糧食安全，造成巨大的社會和生態(tài)效益的損失?據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均530m2的警戒線，其中有463個(gè)縣人均耕地不足330㎡(陳建成和劉進(jìn)寶.2008)?
　　如圖1-1所示，2008年全國耕地面積已減至12171.6萬h㎡，比2007年度凈減少了1. 92萬h㎡(28.8萬畝)，這意味著我國目前人均耕地只有1.375畝，僅為世界人均耕地平均水平的40%左右?根據(jù)國土資源部《 2008年中國國土資源公報(bào)》顯示，2008年全國建設(shè)占用耕地287.4萬畝，災(zāi)毀耕地37.2萬h㎡，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，以上四項(xiàng)共減少耕地373.4萬h㎡，可以計(jì)算出建設(shè)用地占用耕地?cái)?shù)量是耕地減少的77%?由表1-1可知1998~2008年耕地減少的途徑有四個(gè):①建設(shè)占用?主要是國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?集體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?城市的擴(kuò)張和農(nóng)民建房占用的耕地?耕地一旦被開發(fā)成城市建設(shè)用地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素——耕作層土壤不復(fù)存在，而且其具有不可逆轉(zhuǎn)性，對糧食安全和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成威脅?②由于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，如改造成園地?草地?魚塘等?這部分結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地不會構(gòu)成生態(tài)威脅，但經(jīng)濟(jì)利益的追逐，國家糧食安全將會受到極大影響?③生態(tài)退耕?一般是退還不適宜耕作的耕地?從1998年開始占有較大的比重，2007年所占比重大幅度下降，以后比重將越來越少，全國不宜耕種的耕地基本都退出，如果以后退耕數(shù)量又大幅度增加，說明耕地保護(hù)中出現(xiàn)問題?生態(tài)退耕有助于改善區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)積極鼓勵(lì)?④災(zāi)毀耕地?1998年和1999年的災(zāi)毀耢地占有較大比例，1998年占耕地減少面積的28%，但災(zāi)害致使耕地面積減少案例具有不確定性和發(fā)生具有不宜控制性?因此，通過分析可知控制耕地?cái)?shù)量減少，主要是控制建設(shè)用地的占用?
　　1.1.2耕地資源質(zhì)量不斷下降
　　目前，耕地生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和土地退化的可能性表現(xiàn)得日益明顯?違背生態(tài)規(guī)律的土地過度開發(fā)利用行為，必然造成耕地生態(tài)環(huán)境失調(diào)?水土流失和土地沙化現(xiàn)象出現(xiàn)?近50年來，中國因水土流失損失耕地5000多萬畝，平均每年損失耕地高達(dá)100萬畝①，水土流失可以導(dǎo)致土壤肥力下降?耕作層變薄;耕地荒漠化也日趨嚴(yán)重，目前耕地荒漠化面積已到達(dá)1000萬公頃，約占耕地總面積10%左右(奚潔人，2007)?耕地質(zhì)量下降是隱性的，不易被人們所察覺?為了追求短期較低經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)藥?化肥的過度使用，導(dǎo)致地下水污染產(chǎn)生，土壤的重金屬化?農(nóng)藥等有毒有害物質(zhì)的殘留問題，對人類的健康產(chǎn)生負(fù)面的危害?據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前每年大約有20多萬噸農(nóng)藥?1700多萬噸化肥投入農(nóng)田，造成多方面污染(于偉，2001)?殺蟲劑的依賴導(dǎo)致特定物種通過基因進(jìn)化，產(chǎn)生殺蟲劑的抗體，致使害蟲再次出現(xiàn)，其控制成本將會提高?畜牧業(yè)生產(chǎn)加劇導(dǎo)致土壤侵蝕和生物多樣性喪失?中國的糧食單產(chǎn)比美國高，但化肥的使用占了全世界的1/3，農(nóng)村的生產(chǎn)和收獲主要是靠高投入，特別是水的投入，靠高投入換來高產(chǎn)m率給環(huán)境帶來很大影響(董祚繼，2009>?諸如此類消極的影響為我們敲響警鐘，生態(tài)安全及糧食安全等問題的凸現(xiàn)，對我國“保經(jīng)濟(jì)增長?保耕地紅線”雙保壓力造成了一定的負(fù)面影響?中國耕地質(zhì)量等級調(diào)查與評定成果顯示我國耕地質(zhì)量等別總體情況偏低，優(yōu)等地?高等地?中等地?低等地面積分別占全國耕地評定總面積的比例為2. 67%?29. 98%?50. 64%?16. 71%②?我國可耕農(nóng)地面積中3/4的耕地有機(jī)質(zhì)含量僅有1%左右，全國將近有10億畝耕地缺磷，3億畝耕地缺鉀，51%左右的耕地缺乏灌溉條件?總體來說，我國后備耕地資源數(shù)量不足，整體質(zhì)量欠佳(錢忠好，2003)?可見，我國耕地資源不僅數(shù)量相對不足，而且質(zhì)量也相對較低，制約著我國農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力?
　　1.1.3耕地生態(tài)環(huán)境不容樂觀
　　我國生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀不容樂觀?現(xiàn)階段我國農(nóng)用地利用過程中，現(xiàn)代生產(chǎn)要素——化肥?農(nóng)藥?農(nóng)膜?地膜所占比例越來越大，逐步取代傳統(tǒng)日益昂貴的人力?畜力等生產(chǎn)要素?化肥?農(nóng)藥的施用量在生產(chǎn)過程中居高不下，施用結(jié)構(gòu)不合理，而且利用的效率較低?單位面積的耕地化肥施用量呈穩(wěn)步上升趨勢，1991年全國農(nóng)用地化肥施用量達(dá)到2805.1萬噸，2008年化肥施用量達(dá)到5239.2萬噸，蓽位農(nóng)作物播種面積平均施用量達(dá)到335kg/hm2，而國際公認(rèn)的化肥施用安全上限為225kg/hm2?此外，農(nóng)藥的施用量也呈增長的趨勢，同樣存在著結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象?1991年我國農(nóng)藥施用量76.5萬噸，2008年施用量達(dá)到167.2萬噸，而利用率不到30%，農(nóng)藥通過氣體等媒介釋放，對環(huán)境和人體健康產(chǎn)生了諸多的負(fù)面影響?據(jù)估計(jì)，所施用的農(nóng)藥中約小于1%部分能直接作用于病害源，其余部分則進(jìn)入環(huán)境(侯小鳳和陳維琪，2004)?
　　在農(nóng)膜?地膜使用過程中，由于公眾對可降解農(nóng)膜?地膜益處認(rèn)知不夠及其價(jià)格相對較高，增加農(nóng)地利用過程的成本，因此人們對可降解農(nóng)膜?地膜的使用率較低?顯然，化肥?農(nóng)藥?地膜?農(nóng)膜的不合理利用會導(dǎo)致土壤污染?水體污染，降低農(nóng)地質(zhì)量和地力?農(nóng)藥污染?化肥的污染和地膜?農(nóng)膜污染都為農(nóng)業(yè)的非點(diǎn)源污染，具有分布范圍廣?潛伏周期長?影響深遠(yuǎn)?危害大等多種特點(diǎn)?農(nóng)用地是土地資源中的精華，化學(xué)農(nóng)藥濫用?誤用和不合理使用對該區(qū)域經(jīng)濟(jì)和周邊環(huán)境的影響不容忽視?
　　農(nóng)業(yè)利用過程中不合理的利用，人為濫用各種資源，可能造成柄息地的環(huán)境改變?生態(tài)環(huán)境破碎，直接影響到生物多樣性?生物多樣性的降低和某些種類生物量的減少，最終將導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性下降，不同程度地破壞生態(tài)平衡?
　　生態(tài)環(huán)境不僅為人類提供所需要的食品?能源等基本生活資料，更重要的是維持了人類生存的生命支持系統(tǒng)?人類社會的發(fā)展在不斷改造白然的同時(shí)也在不斷的掠奪著大自然，人類的生產(chǎn)活動不斷向自然界排放各種廢棄物使生存環(huán)境質(zhì)量日益惡化，而現(xiàn)行的各種經(jīng)濟(jì)活動并沒有考慮經(jīng)濟(jì)活動所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)?對自然過度索取，造成土地沙化?沙塵暴頻發(fā)?草場退化?河流污染?空氣質(zhì)量污染?植被破壞等，在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，生態(tài)恢復(fù)較難?生態(tài)環(huán)境破壞到一定程度，社會生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能失調(diào)，不能產(chǎn)生白我調(diào)節(jié)能力?生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)包括對氣候?水分?氣體?病蟲害等，調(diào)節(jié)功能下降可能會出現(xiàn)旱澇災(zāi)害?沙塵暴頻繁等多項(xiàng)地質(zhì)災(zāi)害?近幾年來，我國大部分地方的氣溫起伏不定，南方的雨水?北方的干旱?地震?泥石流等災(zāi)害頻繁發(fā)生，造成了重大損失，生產(chǎn)和生存條件遭到威脅?這嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)一步加劇了貧困，因貧困而無力改變環(huán)境現(xiàn)狀，可能還會大肆掠奪資源獲得一時(shí)的富足，勢必造成整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)一步下降，產(chǎn)生不斷的惡性循環(huán)?因此，無論是在發(fā)達(dá)國家，還是在發(fā)展中國家，生態(tài)環(huán)境問題都已成為制約經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題之一?
　　1.2問題提出
　　耕地資源的過度減少必然影響糧食總產(chǎn)量，而糧食又是人類生存的基礎(chǔ)，因此耕地資源是國家糧食安全基礎(chǔ)?世界著名環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展問題研究專家Brown提出“誰能供得起中國所需的糧食”，發(fā)出“誰來養(yǎng)活中國”的驚呼，引起對糧食安全和保護(hù)政策的廣泛關(guān)注?
　　保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線?國家規(guī)定了兩根“紅線”:一是全國的耕地面積必須保持在18億畝的“紅線”;二是全國的基本農(nóng)田達(dá)到16億畝的“紅線”?18億畝是一個(gè)約束性的指標(biāo)，是不可逾越的“紅線”，但觀在耕地資源18. 257億畝離“紅線”越來越近?針對耕地資源所凸現(xiàn)的安全問題和重要性，中國對耕地資源保護(hù)出臺一系列的政策，其中包括:耕地轉(zhuǎn)用審批實(shí)行分級管理制度?耕地總量動態(tài)平衡制度?耕地占補(bǔ)平衡制度?基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)制度?土地用途管制?建設(shè)用地的年度供應(yīng)計(jì)劃管理等，并將“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為一項(xiàng)長期堅(jiān)持的基本國策，以法律形式確立下來?雖然中央政府實(shí)施耕地保護(hù)政策后，在抑制耕地?cái)?shù)量減少方面取得了一定程度上的效果，起到了一定的積極作用，但是政策的運(yùn)行效果并不理想，特別是在耕地質(zhì)量上不能得到保證?中央政府的農(nóng)地保護(hù)行動出現(xiàn)的政策失靈，耕地資源減少的態(tài)勢沒有得到根本扭轉(zhuǎn)和耕地質(zhì)量相對較低，這迫使我們必須保護(hù)耕地資源，控制其數(shù)量的遞減和提高其生產(chǎn)能力?特別是對一些生態(tài)環(huán)境相對脆弱地區(qū)，耕地保護(hù)政策顯得尤其重要?在這種情況下，我們不得不思考現(xiàn)行耕地保護(hù)政策存在哪些問題，我們到底該如何來保護(hù)我們的生命線?
　　耕地資源具有公共物品屬性，耕地的使用者不會主動?白愿保護(hù)人人都能受益的公共產(chǎn)品，而耕地所提供公共產(chǎn)品服務(wù)受益者免費(fèi)“搭便車”(free rider)現(xiàn)象必須解決?耕地公共產(chǎn)品屬性使得耕地邊際私人收益與邊際社會收益相偏離?按照Pigou的說法，當(dāng)私人成本與社會成本不相等或者私人收益和社會收益不相等時(shí)，就會存在外部性問題(Carl，2007)?對于農(nóng)地本身和農(nóng)作物尺度的影響，農(nóng)民有直接的管理權(quán)力，而且也愿意提高私人成本活動以獲得私人利益?例如，土壤肥力的管理?害蟲控制等?在宏觀尺度上，農(nóng)民面對古典經(jīng)濟(jì)學(xué)上的外部性和公共資源使用問題(例如，害蟲管理策略恢復(fù)?景觀復(fù)雜性?減少殺蟲劑的污染影響等)大尺度提高資源的服務(wù)能力，對一個(gè)農(nóng)民來說成本很高，而且很難排除其他人獲得服務(wù)(非排外性)(Zhang et al.，2007)?一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題是如何能使正外部性的提供者繼續(xù)提供正外部性，使負(fù)外部性能不斷得到緩解和約束呢?眾所周知，Pigou觶決這個(gè)問題通過征收庇古稅?而科斯解決這個(gè)問題通過經(jīng)濟(jì)主體之間的談判，科斯認(rèn)為如果交易成本為零，財(cái)產(chǎn)權(quán)明確，經(jīng)濟(jì)主體能通過談判方式得到一個(gè)有效地結(jié)果?Arrow認(rèn)為解決外部性的問題需要建立一個(gè)外部性的市場(Kroegeand Casey，2007)?Varian設(shè)計(jì)所謂的補(bǔ)償機(jī)制使外部性內(nèi)在化，鼓勵(lì)公司能正確揭示他對別人造成影響的成本(Yuan and Bomb，2008)?不管哪種方法
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