第一章 突發(fā)公共衛(wèi)生事件概述
第一節(jié) 突發(fā)公共衛(wèi)生事件基本要素
一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件概念
國務院在2003年5月8日頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》中對“突發(fā)公共衛(wèi)生事件”的定義：是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。為了更好理解突發(fā)公共衛(wèi)生事件的概念,應對以下兩個概念進行了解。
“突發(fā)事件”一般來說是對突然發(fā)生的危及公共安全、社會秩序和人民生活的各種緊急情況的總稱,是一種需要作出特殊反應的事件,引起的原因包括自然因素、社會因素（人為因素）。在2007年8月30日頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中對“突發(fā)事件”定義：是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。
世界衛(wèi)生組織（WHO）在1952年對“公共衛(wèi)生”是這樣解釋的,公共衛(wèi)生是通過有組織的社區(qū)力量,高效率預防疾病、延長壽命、促進心理和健康的科學和藝術。我國“公共衛(wèi)生”的定義,多引用吳儀副總理在2003年7月召開的全國衛(wèi)生工作會議講話提出的：“按照一般定義,公共衛(wèi)生就是組織社會共同努力,改善環(huán)境衛(wèi)生條件,預防控制傳染病和其他疾病流行,培養(yǎng)良好衛(wèi)生習慣和文明生活方式,提供醫(yī)療衛(wèi)生服務,達到預防疾病、促進人民身體健康的目的�！笨傊�,公共衛(wèi)生的概念內涵隨著社會經濟的發(fā)展等,會出現相應的變化�？梢赃@樣理解,公共衛(wèi)生是一個學科群,具有公共性、公益性、公平性三大特性,而且公共衛(wèi)生問題是涉及群體的衛(wèi)生保健問題,需要通過系統(tǒng)的社會行動才能解決,也就是說公共衛(wèi)生建設需要政府、社會、團體和民眾的共同努力。
因此,突發(fā)公共衛(wèi)生事件不僅具有突發(fā)性,同時具有公共衛(wèi)生的屬性,所針對的不是特定的一個人,而是不特定的社會群體。從廣義來說,它是突如其來的、對人類身體健康和生活產生巨大威脅,并間接影響到經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定的自然和人為災害。不過人們常常把突發(fā)事件中引起的問題主要為公共衛(wèi)生問題的事件稱為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)事件不一定是突發(fā)公共衛(wèi)生事件,而突發(fā)公共衛(wèi)生事件肯定屬于突發(fā)事件范疇。
二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件特點
通常來說,突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有突發(fā)性、群體性、嚴重性、緊急性和不確定性等特征。其中“緊急性”是突發(fā)公共衛(wèi)生事件最重要的特征之一,如果不需要采取緊急措施的或人力所限不能采取措施控制它,則不稱其為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般具有以下特點：
（一）可預見性差
突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生往往出乎人們的意料,其發(fā)生的時間、地點、方式、波及的程度等都是始料未及,難以準確把握。相關信息也很難做到準確,全面,及時。一般而言,在危險尚未完全顯露出來的時候,公眾往往會忽視危險存在,而當處于突發(fā)事件的暴發(fā)期,危險已經逼近時,又往往會夸大危險。
（二）發(fā)生原因復雜
突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往是各種矛盾激化的結果,總呈現出一果多因、相互關聯、牽一發(fā)而動全身的復雜狀態(tài)。危機處置不當會加大損失、擴大范圍,甚至會轉為政治事件。
（三）破壞性大
突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往會造成較大的破壞性,通常以人員傷亡、財產損失為標志,包括直接損害和間接損害,還體現在對社會心理和個人心理造成的破壞性沖擊,進而滲透到社會生活的各個層面。
（四）持續(xù)性長
整個人類文明進程突發(fā)公共衛(wèi)生事件從未停止過。只有通過共同努力最大限度降低突發(fā)事件發(fā)生的頻率和次數,減輕其危害程度及對人類造成的負面影響。無數次突發(fā)公共衛(wèi)生事件使人類在反思人與自然的關系中,變得更加成熟,行為更加理性。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦暴發(fā),總會持續(xù)一個過程,表現為潛伏期、暴發(fā)期和消退期。
（五）可控性差
控制指掌握住使之不超出范圍。從系統(tǒng)論看控制是對系統(tǒng)進行調節(jié)以克服系統(tǒng)的不確定性,使之達到所需要狀態(tài)的活動過程,是人類改造自然、利用自然的重要內容和社會進步的重要標志。許多突發(fā)公共衛(wèi)生事件會超出人類的認知,而且突發(fā)公共衛(wèi)生事件現場的情況也是千變萬化,超出人們的掌控范圍。
（六）非程序化決策
在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時,政府應急管理部門必須在有限的信息、資源和時間（客觀上標準的“有限理性”）條件下尋求“滿意”的處理方案,迅速地從正常情況轉換到緊急情況（從常態(tài)到非常態(tài)）是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的核心內容,因此在應急管理方面是無法按照正常程序進行決策。
（七）國際互動性
伴隨著全球化進程的加快,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生具有一定的國際互動性。經濟全球化在帶來人員、物資大流通的同時,也帶來了疫情傳播的全球化。一些重大傳染病可能通過交通、旅游、運輸等各種渠道向國外進行遠距離傳播。它能跨越洲際、國際和疆域,不分民族、種族和社會群體,跨越不同的文化和社會制度,不僅給原發(fā)區(qū),也給其他地區(qū)或全球帶來巨大災難。如2003年,“非典”在我國暴發(fā)的同時,我國周邊地區(qū)和國家也很快出現了“非典”疫情。2009年,由墨西哥發(fā)端的甲型H1N1流感疫情也在較短的時間內蔓延至中國內地,僅僅半年的時間,中國內陸病歷已逾1000例。
不過,任何一個事件的發(fā)生發(fā)展過程實際上都是一個漸進的過程,“突發(fā)性”是相對而言。研究表明,突發(fā)公共衛(wèi)生事件并不都是必然要發(fā)生的,有相當部分的突發(fā)公共事件是可以避免的。由于很多事件在開始的時候,引起的危害程度和范圍較小導致重視程度不夠,有些事件或因為人們的認識水平或者專家們對事件的蔓延范圍、發(fā)展速度、趨勢和結局無法預測,從而使得事件未能及時處置,造成事件對公眾健康的影響進一步擴大,而最終成為突發(fā)公共衛(wèi)生事件。
三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件的誘發(fā)因素
突發(fā)公共衛(wèi)生事件的誘發(fā)因素包括自然因素、人為因素（也稱“社會因素”）或兩種因素的共同作用。在目前的科技水平下,人類尚無法有效地去控制和消除誘發(fā)突發(fā)公共事件的自然因素,只能在一定范圍內對這些自然因素進行有限的預測和監(jiān)控,以盡量減少由這些自然因素導致的損害。而事實上,絕大多數突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生都是與人為因素密切相關的。隨著社會的進步,人類征服自然和改造自然而造成的各類安全事故、交通運輸事故、公共設施和設備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞等事故災難的數量日益上升,人為和非人為的傳染病疫情,群體性不明原因疾病,食品安全和職業(yè)危害,動物疫情,以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件（如恐怖襲擊事件）也頻頻發(fā)生。
30多年的改革開放,開啟了我國偉大的復興之路,伴隨著社會、政治、經濟制度與體制等的大轉型,經濟結構、產業(yè)結構和社會結構大變革以及各類利益關系的大調整,各種矛盾突出,國內外矛盾的匯聚,令我國處于一個非常規(guī)突發(fā)事件高發(fā)的時期。在許多重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,究其原因,對經濟利益最大化追求是最主要的人為因素,如野生動物的販運將鼠疫、SARS等重大傳染病傳播,產量追求導致的各類礦難事件、為降低成本引發(fā)的三鹿奶粉事件和問題膠囊事件、為促進銷售使用瘦肉精事件以及塵肺、有機溶劑中毒等各類職業(yè)中毒事件等。
盡管突發(fā)性公共事件的形成和演變存在復雜和深層次原因,并衍生更多不確定性。但相對于自然因素,人類是有可能在較大程度上去控制和減少誘發(fā)突發(fā)公共事件的人為因素,并針對各種類型的突發(fā)公共事件制定應急預案,從而減輕突發(fā)公共衛(wèi)生事件對社會的危害。所以找出導致突發(fā)公共事件的人為因素,采取各種有效措施消除這些人為因素,改變被動處置突發(fā)公共事件為主動管理突發(fā)公共事件,是預防和減少突發(fā)公共事件的長效機制。
四、應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的目的
突發(fā)公共衛(wèi)生事件在人類社會發(fā)展進程中是不可避免的。它的形成與演變是一個復雜的系統(tǒng),多種致災因子和不同的承災體的相互作用、相互影響,多種因素、多個條件的復合疊加,使突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現復雜多變,導致應急管理工作具有復雜性、艱巨性、嚴重性和放大性。根據突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特點,建立健全有效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急體系,才能有效預防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件。而其重點在于應急管理,而應急管理的基礎和核心在于建立適宜的應急管理體系。
而且任何突發(fā)事件的應對都應該體現以人為本的原則,衛(wèi)生部門在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中承擔著極為重要的角色。為了進一步健全我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系,2011年新版的《國家基本公共衛(wèi)生服務規(guī)范》增加了社區(qū)開展“突發(fā)公共衛(wèi)生報告和處理”的工作要求,也標志著社區(qū)衛(wèi)生服務中心這一基層醫(yī)療衛(wèi)生機構,被全面納入了我國衛(wèi)生應急體系。根據社區(qū)衛(wèi)生服務中心的職能,社區(qū)參與突發(fā)公共衛(wèi)生應急處置的范疇不僅包括突發(fā)事件的緊急醫(yī)學救援,還包括2011年新賦予的職責：突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預防與控制。
總體來說,控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件工作目的在于：運用“三級預防”的理念,以現有的衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制體系為基礎,建立有經費保證的、與防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件職能相適應的設備、技術力量的體系,通過有組織地實施預防控制策略,有效地防止突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和發(fā)展,防患于未然,最大限度減少或消除其危害程度,保障公眾健康與生命安全。
拓展知識
●國際上有關突發(fā)事件概念分為4個層次
1. 災難 人為、自然損害超過調節(jié)能力,或對社會功能嚴重破壞。
2. 突發(fā)事件 正常次序被打亂,或指突然發(fā)生的危險狀態(tài)。
3. 復雜突發(fā)事件 指以武裝沖突、人員轉移和食品不安全為特征,導致人群急性營養(yǎng)不良普遍增加、粗死亡率大幅上升的事件；它是沖突導致全部或大量政府機構破壞而發(fā)生的人道主義危機。
4. 危機 系統(tǒng)受到了嚴重的沖擊,不能維持基本的生存安全的情況下產生的,面臨嚴重的貧困、疾病流行以及因為健康問題而導致大量人員死亡的危險；是一種十分緊急和極度困難的時刻 。
●在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“三級預防”
一級預防：健康教育（培訓、宣教、監(jiān)督評估）,風險評估（風險識別、分析與評價、風險溝通、預警發(fā)布、風險管理）,應急準備（制定預案、物資儲備、隊伍建設等）。
二級預防：事件報告（網絡直報、主動監(jiān)測）,現場流行病學調查,樣品采集與檢測,事件界定與判斷。
三級預防：現場控制處理（救治病人、切斷傳播、保護易感人群、宣傳教育、病人康復措施）,控制效果評估（績效評估,預測轉歸）。
第二節(jié) 我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系介紹
一、應急管理基本要素
（一）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的概念
管理是指通過計劃、組織、指揮、協調、控制及創(chuàng)新等手段,結合人力、物力、財力、信息等資源,以期高效的達到組織目標的過程。
應急管理是指政府及其他公共機構在突發(fā)公共事件的事前預防、事發(fā)應對、事中處置和善后恢復過程中,通過建立必要的應對機制,采取一系列必要措施,應用科學、技術、規(guī)劃與管理等手段,保障公眾生命、健康和財產安全；促進社會和諧健康發(fā)展的有關活動。
突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理是指在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生前或出現后,采取相應的監(jiān)測、預測、預警、儲備等應急準備,以及現場處置等措施,及時對產生突發(fā)公共衛(wèi)生事件的可能因素進行預防和對已經出現的突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行控制,同時對其他突發(fā)公共事件實施緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援,以減少其對社會政治、經濟、人民群眾生命安全的危害。
從概念上看,管理是應急的核心,也是一種手段。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急管理不僅僅是在保障公眾生命、健康和財產的安全,也是在減少其對社會政治、經濟的危害。從這個角度來看,應急管理的主體是政府及其設立的公共機構。
（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的特征
突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理具有的一般特征包括綜合性、強制性、公益性、人本性。由于我國目前所處的社會時期,以及國家經濟發(fā)展不平衡,醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不合理等情況,我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理還存在復雜性、不平衡性、長期性和后發(fā)性,以及我國特有的政治優(yōu)勢,在突發(fā)事件的組織動員能力強的特點。
（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的意義
從上述突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的定義和特征來看,它的意義在于預防和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生和發(fā)展,對突發(fā)公共事件中受到健康危害的公眾實施醫(yī)學救援,并通過完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理體系的“一案三制” （一案三制是指：應急預案,應急管理體制,應急管理機制,應急管理法制）,達到促進國家公共衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的目的。
（四）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理的基本原則
1. 政府主