第一節(jié) 選題背景與意義

一、創(chuàng)新發(fā)展的重要性

自18世紀(jì)英國(guó)工業(yè)革命以來(lái)，世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平有了質(zhì)的飛躍，人類(lèi)的生活方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)和意識(shí)形態(tài)都發(fā)生了重大變化。此后的第二次、第三次工業(yè)革命，進(jìn)一步推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，將一個(gè)又一個(gè)新興科技大國(guó)推上歷史的舞臺(tái)。推動(dòng)這些進(jìn)步的，是一個(gè)個(gè)的新發(fā)明、新技術(shù)、新的生產(chǎn)資料和新的組織形式，熊彼特在1912年將這些推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的因素歸納為“創(chuàng)新”。當(dāng)今，新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派在解釋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)，僅僅勞動(dòng)力和資本兩個(gè)因素已經(jīng)乏力，索羅余量則解釋了發(fā)達(dá)國(guó)家大部分的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是由除勞動(dòng)和資本以外的技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)的。創(chuàng)新早已成為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升人民生活水平的重要力量，也是決定當(dāng)今時(shí)代國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素。

創(chuàng)新是動(dòng)態(tài)變化的，它的出現(xiàn)不斷打破原有經(jīng)濟(jì)體系平衡，為謀求社會(huì)總福利增長(zhǎng)開(kāi)拓新邊界。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是世界各國(guó)競(jìng)相追逐的目標(biāo)，創(chuàng)新發(fā)展是我國(guó)繼要素驅(qū)動(dòng)發(fā)展、投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展后的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。創(chuàng)新發(fā)展以創(chuàng)新作為驅(qū)動(dòng)力量服務(wù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，涉及科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和社會(huì)創(chuàng)新以及人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新（馮之浚等，2015）。創(chuàng)新發(fā)展區(qū)別于創(chuàng)新，更加強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向。創(chuàng)新發(fā)展不僅僅著力于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，同時(shí)也包含科學(xué)價(jià)值、技術(shù)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值的創(chuàng)造（中國(guó)科學(xué)院創(chuàng)新發(fā)展研究中心，2009）。創(chuàng)新發(fā)展政策包括科技政策、人才政策、金融政策、財(cái)稅政策等，在圍繞創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過(guò)程中，創(chuàng)新發(fā)展政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境建設(shè)以及激發(fā)創(chuàng)新系統(tǒng)中各個(gè)創(chuàng)新主體的活力上發(fā)揮了重大作用。如今，創(chuàng)新發(fā)展已經(jīng)成為各國(guó)爭(zhēng)相追逐的焦點(diǎn)，科技進(jìn)步越來(lái)越成為替代勞動(dòng)、投資等要素成為國(guó)家發(fā)展的引擎。發(fā)達(dá)國(guó)家正將創(chuàng)新上升為國(guó)家戰(zhàn)略，將加大基礎(chǔ)研究探索、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展作為工作重點(diǎn)，重點(diǎn)布局前沿科學(xué)和技術(shù)研究，加大對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的投資力度，保持科技創(chuàng)新的領(lǐng)先地位。發(fā)展中國(guó)家也在積極通過(guò)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)壟斷的突破，加速形成驅(qū)動(dòng)國(guó)家發(fā)展的自主創(chuàng)新能力，為本國(guó)發(fā)展注入持續(xù)驅(qū)動(dòng)力。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為促進(jìn)世界各國(guó)新一輪發(fā)展的引擎。

二、中國(guó)創(chuàng)新發(fā)展政策評(píng)估的必要性

1953年，中國(guó)啟動(dòng)了第一個(gè)五年計(jì)劃，計(jì)劃在1953—1957年建立社會(huì)主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)，對(duì)重工業(yè)和輕工業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，并提出“大工業(yè)”是建立社會(huì)主義社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)（李富春，1955）。1978年，全國(guó)科學(xué)大會(huì)的召開(kāi)迎來(lái)了科學(xué)的春天，會(huì)議通過(guò)了《1978—1985年全國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》。1988年，中國(guó)科學(xué)技術(shù)促進(jìn)發(fā)展研究中心發(fā)起召開(kāi)了國(guó)內(nèi)首次技術(shù)創(chuàng)新研討會(huì)。1995年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加速科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的決定》明確提出開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新工作，我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新開(kāi)始從研究進(jìn)入實(shí)踐（吳建南和李懷祖，1998）。1999年，在北京召開(kāi)的全國(guó)技術(shù)創(chuàng)新大會(huì)要求全面實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略，大力推進(jìn)科技進(jìn)步，加強(qiáng)科技創(chuàng)新。2015年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展始于“大工業(yè)”，并逐漸發(fā)展演變?yōu)榇龠M(jìn)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。從科技創(chuàng)新到創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，標(biāo)志著創(chuàng)新已經(jīng)成為我國(guó)現(xiàn)階段的重要發(fā)展力量。經(jīng)過(guò)CNKI檢索統(tǒng)計(jì)，1999年到2017年，中央和地方政府共出臺(tái)10873項(xiàng)與“創(chuàng)新”有關(guān)的政府文件。自2006年以后，我國(guó)每年均有200條以上的創(chuàng)新政策或相關(guān)文件出臺(tái)，且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)，并且在2016年達(dá)到了2315項(xiàng)，如圖1-1所示。創(chuàng)新正在成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)，創(chuàng)新政策也成為各級(jí)政府為貫徹落實(shí)創(chuàng)新發(fā)展的重要手段。隨著創(chuàng)新政策數(shù)量的增加，對(duì)創(chuàng)新政策的質(zhì)量和科學(xué)性保障有了更高的要求，創(chuàng)新政策評(píng)估的重要性也大幅提升。目前，我國(guó)政策評(píng)估的體制機(jī)制仍然不夠完善，決策的科學(xué)化發(fā)展受到制約。2015年，證券市場(chǎng)的熔斷政策剛實(shí)行便被停止，實(shí)施10年的

“限塑令”迄今也名存實(shí)亡。很多政策存在短命或過(guò)時(shí)、質(zhì)量不高、資源浪費(fèi)的情況。作為政策過(guò)程中的重要一環(huán)，政策評(píng)估對(duì)提高政策質(zhì)量、決策科學(xué)化發(fā)展、合理配置資源起著重要的作用。我國(guó)政策評(píng)估工作起步較晚，政策科學(xué)的發(fā)展還比較緩慢。改革開(kāi)放以前的科技計(jì)劃常以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的命令形式出現(xiàn)，適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的成熟、科學(xué)的政策制定及評(píng)估體系還沒(méi)有被培育出來(lái)（唐云鋒和李俠，2004）。很多國(guó)家都已經(jīng)設(shè)立了政策評(píng)估相關(guān)的法律法規(guī)。美國(guó)各屆政府均重視政策評(píng)估相關(guān)的法案，從20世紀(jì)50年代開(kāi)始實(shí)行績(jī)效預(yù)算管理，1973年頒布《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》；20世紀(jì)90年代克林頓政府出臺(tái)了著名的《政府績(jī)效與結(jié)果法案》（GovernmentPerformanceandResultsAct）；2002年，小布什政府頒布《項(xiàng)目評(píng)估定級(jí)工具》；2011年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《政府績(jī)效與結(jié)果現(xiàn)代化法案》。日本于2002年4月正式開(kāi)始實(shí)施《關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施政策評(píng)價(jià)的法律》，與之前推出的《關(guān)于政策評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)指針》和《政策評(píng)價(jià)基本方針》共同構(gòu)成了符合日本政治體制特色的政策評(píng)價(jià)制度（董幼鴻，2008）。韓國(guó)于2001年通過(guò)了《政策評(píng)估框架法案》，對(duì)政策評(píng)估原則、評(píng)估主體、評(píng)估類(lèi)型、評(píng)估程序和結(jié)果的使用和公開(kāi)等內(nèi)容都做了詳細(xì)的規(guī)定（李志軍，2016）。我國(guó)的政策評(píng)估制度還沒(méi)有完全建立，已有的政策項(xiàng)目評(píng)價(jià)制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格。20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的決策工具——可行性研究引入我國(guó)，國(guó)家計(jì)委1983年頒發(fā)《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法》將可行性研究正式納入建設(shè)項(xiàng)目決策程序（沈恒超，2014）�？萍疾�2000年出臺(tái)《科技評(píng)估暫行管理辦法》，并于2003年頒發(fā)《科學(xué)技術(shù)評(píng)價(jià)辦法（試行）》，共同對(duì)科技計(jì)劃和項(xiàng)目的評(píng)估內(nèi)容等方面做了規(guī)定，但尚未針對(duì)評(píng)估主體、原則和具體操作流程等進(jìn)行規(guī)定。與發(fā)達(dá)國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)法律在公共政策評(píng)估的主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等方面進(jìn)行規(guī)定相比，我國(guó)的公共政策評(píng)估還需要向更為規(guī)范和法治化的方向發(fā)展。