特別是20世紀(jì)90年代以來中央和地方之間“分稅制”的確立，通過財(cái)政和稅收等手段，在結(jié)構(gòu)上重新調(diào)整了各級政府之間的關(guān)系。首先，中央政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政支出已經(jīng)不再覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，只落實(shí)在縣級政府上；其次，農(nóng)村基層政權(quán)民主選舉的開放，以及農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部社會經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)育，使得縣級以下基層政府的總體性特征越來越淡化。此外，地市級行政單位的行政權(quán)力也弱化了很多，從而使行政體系的布局開始向中央一省一縣這三級結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。當(dāng)然，這不等于說其他行政層級會就此消失，不再起到重要作用，但以干部選拔與任免、財(cái)政分配與調(diào)控為主導(dǎo)的行政配置的主導(dǎo)邏輯，是圍繞著三級結(jié)構(gòu)而展開的。
    由此可以看出，無論是改革前的總體行政體制的安排，還是改革后行政體制的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，縣一級政府都處于社會治理之邏輯結(jié)構(gòu)的核心位置，而且是中央政策和指令得以在基層具體落實(shí)的最后一道關(guān)口。更重要的是，縣級政府是與廣大基層社區(qū)最為貼近的最后一級全能型政府。中央政策的貫徹和落實(shí)、調(diào)整和運(yùn)行，中央政策與最基層社會之具體國情的對接，中央政策針對最底層社會的應(yīng)變和靈活運(yùn)用，都是通過縣級政府來實(shí)現(xiàn)的。2009年中央一號文件所提出的“省管縣”政策，推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層級，依法探索省直接管理縣的體制，再一次說明了改革開放以來國家行政體制改革的方向，進(jìn)一步確立了構(gòu)建中央、省、縣三級行政體制的行政結(jié)構(gòu)的趨勢。
    審視我國過去30年的改革，政府和改革者從善如流，不斷進(jìn)行政府體制改革和制度創(chuàng)新，是“摸著石頭過河”，推行“務(wù)實(shí)主義”的結(jié)果。在這一改革歷程中，我國推行改革政策的基本單元始終在縣一級。改革初期，中國的很多大政方針的雛形來自農(nóng)村、來自基層，而成形于縣一級，最后經(jīng)中央肯定才逐步推廣的。可以說，縣級政府在中國的改革開放進(jìn)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。確實(shí)，在我國地方政府層級結(jié)構(gòu)中，縣一級政權(quán)占據(jù)著極其重要的位置。無論是從歷史演變中，還是在現(xiàn)實(shí)作用上，縣一級的基礎(chǔ)性地位已無法“撼動(dòng)”，并且對縣一級的研究正在逐步納入學(xué)者研究的視野，其地位正進(jìn)一步得到“回歸”。
    ……