緒論

民政工作是國家對社會事務(wù)行政管理的一個重要內(nèi)容；承擔著解決社會問題，調(diào)整社會關(guān)系，穩(wěn)定社會秩序的部分任務(wù)。當代中國的民政，繼承了中國革命的光榮傳統(tǒng)和長期的歷史經(jīng)驗，本著組織人民群眾的生活與正確處理人民內(nèi)部矛盾的精神，在徹底完成民主革命，進行社會主義革命和社會主義建設(shè)中，創(chuàng)造性地開展了一系列社會服務(wù)、社會改造、社會管理相結(jié)合的工作。

一

中華人民共和國成立以后的40年中，民政工作的任務(wù)隨著客觀形勢的變化，有過多次的調(diào)整。新中國成立初期，民政工作的業(yè)務(wù)范圍主要是：干部人事、地方政權(quán)建設(shè)、行政區(qū)劃、戶政、國籍、社會福利、游民改造、禁煙禁毒、社會救濟、移民安置、婚姻登記、社團登記、禮俗改革、民工動員、農(nóng)村土地改革、土地征用、城市房地產(chǎn)管理、城市營建規(guī)劃考核、階級成分處理、優(yōu)待撫恤、退伍安置、烈士褒揚等等。其中有些工作因全部解決了舊社會遺留下來的相關(guān)問題，而完成了它的歷史任務(wù)；有些工作由于政府職能部門分工趨于專業(yè)化和科學(xué)化，而交給了有關(guān)部門；有些工作適應(yīng)社會主義事業(yè)不斷前進的需要，而有增加發(fā)展。現(xiàn)階段民政工作的主要業(yè)務(wù)是：城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會和居民委員會建設(shè)、優(yōu)待撫恤和烈士褒揚、退伍軍人和軍人離退休干部接收安置、農(nóng)村救災(zāi)、社會救濟、社會福利生產(chǎn)、社會福利事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、農(nóng)村基層社會保障探索、行政區(qū)劃、邊界爭議調(diào)處、社會團體登記管理、婚姻登記管理、殯葬改革管理、地名管理、印支難民接收安置、假肢科研與生產(chǎn)、流浪乞討人員收容遣送。盡管40年民政工作的業(yè)務(wù)范圍發(fā)生了很大的變化，但它所承擔的任務(wù)始終是以有關(guān)社會行政事務(wù)的管理為主。

具有社會行政性質(zhì)的當代中國民政工作，涉及社會主義社會生活的許多方面，與人民大眾的切身利益有密切關(guān)系。不同人群的生、老、病、殘、死、衣、食、住、行、樂，都在不同的方面離不開民政工作。一部分民政工作，如基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會和居民委員會建設(shè)、行政區(qū)劃、地名管理、婚姻登記管理、殯葬改革等，與全體人民有關(guān)；一部分民政工作，如優(yōu)待撫恤、救災(zāi)救濟、社會福利等，有專門的工作對象。人們通常把當代中國民政經(jīng)常性的基本服務(wù)對象概括為兩大類：一類是最可愛的人，包括現(xiàn)役軍人、革命烈士家屬、革命軍人家屬、革命傷殘軍人、復(fù)員退伍軍人；一類是最困難的人，包括災(zāi)民和社會上的孤老、孤兒、殘疾人、困難戶。這兩類服務(wù)對象的總數(shù)共計2億多人，占全國總?cè)藬?shù)的1/5以上。

當代中國的民政工作通過對11億人口和2億多專門對象的不同方式的社會服務(wù)，使人民的物質(zhì)生活和精神生活得到必要的保障，從社會行政方面推動和保證國家的各項建設(shè)，促進生產(chǎn)力發(fā)展。同時在基層社會實行民主管理，完善人民群眾社會行為與社會生活的規(guī)范，使社會得以穩(wěn)定發(fā)展。

二

中國民政就其內(nèi)容而言，歷史悠久，源遠流長。西周時代就有諸如領(lǐng)土疆域、行政區(qū)劃、救災(zāi)救濟、移民、禮俗、調(diào)節(jié)民事糾紛、基層行政組織設(shè)置等社會行政管理事務(wù)，古稱“民事”。在漫長的歷史長河中，伴隨政治、經(jīng)濟、文化的變化發(fā)展，民事的內(nèi)容也常有演變。但變中有恒，一些基本的事務(wù)始終相承，不曾間斷。“民政”一詞源于唐代“安民立政”之說。宋代的官方、學(xué)者開始使用“民政”概念。北宋司馬光提出“修治民政”的主張。這個“民政”概念和“民事”一樣，都是包括一切行政事務(wù)的廣泛概念。南宋徐天麟編撰《兩漢會要》，把“民政”當作一項行政制度立為一大門類，與國家制度的其他門類相并列后，初步確立了“民政”概念特定的含義，并為后人所襲用。但是，在很長時間內(nèi)，諸多民政工作仍由國家的各個不同部門所分管。直至1906年（光緒三十二年）清政府改革統(tǒng)治機構(gòu)，首次設(shè)立民政部，才有專管各項民政工作的機構(gòu)。清末的民政部主管的工作，主要是地方行政、地方自治、編審戶口、整飾風(fēng)俗禮教、荒政、移民、僑民、警政、地方區(qū)劃、丈量土地、審定圖志、管理文物、官辦土木工程以及醫(yī)藥衛(wèi)生等等。在資本主義已經(jīng)產(chǎn)生，民主、民權(quán)思想開始傳播，人民的力量越來越被統(tǒng)治階級所認識的歷史背景下，清政府民政部打出“預(yù)備仿行憲法”的旗號，目的是為了維護清朝統(tǒng)治，鎮(zhèn)壓人民的反抗斗爭。同時利用民政機構(gòu)推行立憲，籠絡(luò)人心，以起“安民”的作用。

辛亥革命后，中華民國臨時政府曾經(jīng)設(shè)置主管民政工作的內(nèi)務(wù)部，因臨時政府迅速垮臺，來不及開展工作。北洋軍閥統(tǒng)治時期，民政工作處于雜亂無章的狀態(tài)。1927年南京國民政府成立以后，民政機構(gòu)逐步建立。國民政府設(shè)立內(nèi)政部，管理全國內(nèi)務(wù)行政。內(nèi)政部設(shè)民政司、統(tǒng)計司、土地司、警政司、禮俗司，掌管地方行政、行政區(qū)劃、地方官吏任免、戶籍、選舉、賑災(zāi)、救濟、慈善事業(yè)、警察制度厘定、警察官吏任免、土地征收、水災(zāi)防御、厘定禮制、改良風(fēng)俗、紀念典禮、褒揚及其他事項。1930年國民政府成立社會部，其職掌大致分為社會救濟、社會福利、社會組織（人民團體組織）、社會運動、社會服務(wù)（包括職業(yè)介紹）、勞工行政及合作行政等。1949年社會部裁并，其職掌劃歸內(nèi)政部。國民黨地區(qū)在省、市、縣均設(shè)有民政、社會廳、局、處、科。這些民政機構(gòu)的社會職能，主要為維護半殖民地半封建社會的秩序，為帝國主義、封建主義、官僚資本主義對人民的統(tǒng)治服務(wù)。1934年至1949年在全國推行的保甲制度，就是強化國民政府統(tǒng)治的基層組織。在災(zāi)荒救濟中，災(zāi)民難民得益甚少，而欺人耳目的點綴甚多，乘有災(zāi)之機魚肉百姓的現(xiàn)象司空見慣。每遇大災(zāi)，赤地千里，餓殍遍野。1920年至1936年，死于災(zāi)荒的人口達1835萬余人。社會救濟工作，或僅為杯水車薪，或流于裝點門面。雖然有數(shù)以千計的救濟團體和慈善機構(gòu)，社會上卻有數(shù)以百萬、千萬計的勞苦大眾掙扎在饑餓死亡線上。一些進步組織、開明人士舉辦的社會事業(yè)，曾經(jīng)收到良好的效果，使部分貧困不幸者獲得救濟與福利，但在業(yè)務(wù)上也受到種種的限制。

與國民黨地區(qū)的民政工作形成鮮明對照的，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的根據(jù)地和解放區(qū)的民政工作。1931年在江西瑞金建立的中華蘇維埃共和國中央工農(nóng)民主政府中央執(zhí)行委員會設(shè)立了內(nèi)務(wù)部。嗣后，各個革命根據(jù)地和解放區(qū)的邊區(qū)政府、行署、專署和縣都設(shè)立了民政廳、處、科。這些革命的民政機構(gòu)管理的事務(wù)，包括行政人員任免、土地行政、選舉、戶籍、衛(wèi)生行政、賑災(zāi)、褒恤、優(yōu)待、婦女、保育、保險、婚姻登記、民族、禮俗宗教、勞資及佃業(yè)爭議、戰(zhàn)爭動員、軍事支差、人民團體登記、禁煙禁毒和取締娼妓、賭博、盜竊、纏足以及其他事務(wù)。根據(jù)地和解放區(qū)的民政工作，為在物質(zhì)條件艱苦的情況下保障人民生活供給，在鞏固革命根據(jù)地和解放區(qū)、支援革命戰(zhàn)爭和反侵略戰(zhàn)爭方面做出了不可磨滅的貢獻。第二次世界大戰(zhàn)以后，聯(lián)合國救濟總署（簡稱“聯(lián)總”）組織國際合作協(xié)助受戰(zhàn)爭災(zāi)害各國從事善后救濟工作。國民黨政府成立了行政院善后救濟總署（簡稱“行總”），共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政府成立了解放區(qū)救濟總會（簡稱“解總”）。由“行總”向“聯(lián)總”申請獲得的救濟物資有很多為私人吞沒，故1947年前后國民黨地區(qū)的市場一時充塞著各種被變賣的救濟物品，而“解總”爭取到的支援物資則全部用于對解放區(qū)人民群眾的救濟，或直接發(fā)放到人民群眾手中。

三

從主要方面說，當代中國的民政工作相當于國際上的社會工作，并在內(nèi)容、形式與功能上有新的開拓發(fā)展。它在本質(zhì)上不同于半殖民半封建社會的民政工作，也不同于資本主義的社會工作。具有中國社會工作特色的民政工作，其目的不是為了維護剝削制度，緩和階級矛盾，麻痹人民斗志，而是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，從屬于社會主義革命和社會主義建設(shè)的偉大目標。它的基本功能在于體現(xiàn)人民應(yīng)有的權(quán)利和國家應(yīng)盡的責任，致力于開展保證和改善人民生活的社會服務(wù)與社會管理，激發(fā)廣大人民主人翁的積極性，發(fā)揮其促進社會穩(wěn)定進步和協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。

中華人民共和國成立時，面臨半殖民地半封建社會遺留下來的破爛攤子。城市充塞散兵游勇、災(zāi)民難民、大量失業(yè)人口和流浪乞討人員，小偷、流氓、妓女等游民遍布街頭，妓院、煙館和賭窟四處林立，鴉片煙毒到處彌漫，呈現(xiàn)出滿目瘡痍的景象。帝國主義分子曾預(yù)言中國共產(chǎn)黨和人民政府管理不了城市。新中國成立前夕的農(nóng)村經(jīng)濟凋敝，天災(zāi)、人禍交互為患，億萬農(nóng)民食不果腹，衣不蔽體。在一些新解放尚未實行土地改革的地區(qū)，大批農(nóng)民外出逃荒流亡，呈現(xiàn)一片荒蕪凄涼景象。在這種歷史背景下，民政工作在新中國成立后的一個時期內(nèi)，納入各級政府醫(yī)療戰(zhàn)爭創(chuàng)傷、恢復(fù)國民經(jīng)濟、鞏固新生政權(quán)的中心任務(wù)之內(nèi)，積極地為中心工作的整體服務(wù)，解決了一系列半殖民地半封建社會和資本主義社會所沒有解決過的社會問題，拯救出億萬貧困人民于饑寒交迫、水深火熱之中。這就從一個側(cè)面顯示出共產(chǎn)黨和人民政府是完全能夠管理好中國的城市和農(nóng)村的。進入有計劃的經(jīng)濟建設(shè)時期以后，民政工作圍繞黨和國家的中心任務(wù)，積極配合社會主義革命和社會主義建設(shè)，開展各項業(yè)務(wù)。其間雖經(jīng)幾度干擾破壞，廣大民政干部始終以“上為中央分憂，下為百姓解愁”的精神，堅守優(yōu)撫、安置、救災(zāi)、救濟等工作崗位，幫助人民群眾解決生產(chǎn)生活困難。特別是在中共中央十一屆三中全會以后，民政工作以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則和改革開放的方針，在改善提高人民群眾的社會生活素質(zhì)，實現(xiàn)社會主義制度的自我完善，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)造團結(jié)、安定、協(xié)調(diào)和諧的社會環(huán)境等方面，有創(chuàng)造性的發(fā)展，迭創(chuàng)新的局面。從1949年以來40年民政工作的歷史發(fā)展，表明當代中國的民政工作在實踐中突破了國際傳統(tǒng)社會工作的范圍，不僅具有社會救濟、社會福利、社會保障、社會保險、社會服務(wù)等方面的內(nèi)容，并且有基層社會民主管理、社會群眾自治管理、社會文明教育、社會風(fēng)俗改造等方面的內(nèi)容，形成了社會主義社會工作的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系，因而發(fā)揮出如下幾方面獨特而又普遍的作用：

（一）促進社會保持穩(wěn)定，在穩(wěn)定中發(fā)展。民政工作40年從整體上發(fā)揮了革命性和建設(shè)性相統(tǒng)一、穩(wěn)定性和發(fā)展性相結(jié)合的作用。在徹底完成民主革命時期，它既是社會改造的一部分，又在恢復(fù)國民經(jīng)濟中起到恢復(fù)和保護勞動力的作用。在社會主義革命和社會主義建設(shè)時期，它一方面解決相關(guān)的社會問題，安定社會秩序；一方面調(diào)整人民群眾的社會主義社會關(guān)系，直接間接地為經(jīng)濟建設(shè)增添了力量。

（二）發(fā)揚人民民主，鞏固人民民主專政。民政工作在這方面主要是通過地方政權(quán)建設(shè)、選舉、基層政權(quán)建設(shè)、村民委員會和居民委員會建設(shè)發(fā)揮它的作用。新中國成立初期，進行的禁煙禁毒和游民、妓女的改造工作，以及長期進行的流浪乞討人員的收容遣送工作，對人民民主專政的鞏固具有不可缺少的作用。

（三）加強軍政、軍民團結(jié)，促進部隊建設(shè)和國防鞏固。早自革命根據(jù)地和解放區(qū)的年代起，民政工作就通過各項擁軍優(yōu)屬活動和優(yōu)撫安置措施，鼓舞部隊士氣，增強部隊建設(shè)，形成了革命戰(zhàn)爭年代的一種光榮傳統(tǒng)。新中國成立以后，這一傳統(tǒng)在全國范圍內(nèi)得到了普遍的發(fā)揚，各項工作得到全面的加強，使軍人安心服役，無后顧之憂，優(yōu)撫對象的物質(zhì)生活得到了更好的保障，社會地位有了明顯的提高；復(fù)員退伍軍人和軍隊離休干部都分別得到了妥善的安置，從而激發(fā)了人民解放軍全體官兵為捍衛(wèi)社會主義建設(shè)、實現(xiàn)國防現(xiàn)代化而英勇獻身的革命積極性。

（四）創(chuàng)造良好的社會條件與環(huán)境，促進經(jīng)濟建設(shè)和人民生活的協(xié)調(diào)增長與發(fā)展。民政工作通過救災(zāi)、救濟、扶貧和其他各項社會福利工作，使災(zāi)民、貧民、困難戶、不幸者的生活得到保障，為其中有勞動能力者參加生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)了千百年來人們所追求的“老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”的理想，使人民安居樂業(yè)，各有所依，各有所歸，充分調(diào)動了他們的積極性，使他們的智慧才能得到更好的發(fā)揮與發(fā)展。社會保障、社會福利促進了經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)的增長與發(fā)展，而經(jīng)濟的增長和建設(shè)的發(fā)展又促進了社會保障與社會福利的提高，形成互相促進提高的良性循環(huán)發(fā)展，成為發(fā)揮和顯示社會主義優(yōu)越性的一個重要方面。

（五）促進精神文明建設(shè)，加強社會風(fēng)俗改造。民政工作通過建設(shè)褒揚革命烈士的紀念設(shè)施和采取有效措施，以革命烈士的光輝事跡和形象，普遍地開展革命光榮傳統(tǒng)、愛國主義、社會主義和共產(chǎn)主義的社會教育，大力倡導(dǎo)為人民利益而無私奉獻和忘我犧牲的精神；擁軍優(yōu)屬和優(yōu)撫安置工作中所表現(xiàn)出的軍民魚水關(guān)系和軍政、軍民互相關(guān)心、互相愛護的精神；社會福利保障事業(yè)中所表現(xiàn)出的尊老愛幼、扶貧助殘、援救不幸者的精神；對社會主義精神文明建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。在婚姻改革管理和殯葬改革管理等項業(yè)務(wù)中，破除封建主義、資本主義的婚姻家庭觀念與喪葬習(xí)俗，樹立和倡導(dǎo)社會主義的婚姻家庭觀念與殯葬風(fēng)尚，這對促使每一個社會成員的生活方式和消費方式向良性轉(zhuǎn)化、促進社會主義精神文明建設(shè)發(fā)揮了直接的破舊立新的作用。