前 言

長期以來，國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部致力于服務(wù)中央宏觀決策，研究分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，財政、貨幣等宏觀調(diào)控政策，研究財稅制度和改革，研究支持宏觀決策的新方法、新工具和新模型，并提出相關(guān)政策建議。財政作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展方面，有著舉足輕重的作用。自2017年起，宏觀經(jīng)濟(jì)研究部連續(xù)三年將財政改革與發(fā)展作為重點課題，組織人力進(jìn)行了集中研究�，F(xiàn)在呈現(xiàn)在各位讀者面前的這本書，就是宏觀經(jīng)濟(jì)研究部連續(xù)三年研究的主要成果。

“建設(shè)一個現(xiàn)代化的中國”遠(yuǎn)可溯至鴉片戰(zhàn)爭以前，近可聚焦于黨的十八大以來。以黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為標(biāo)志，我國財政建設(shè)目標(biāo)從公共財政模式切換到現(xiàn)代財政制度，因為財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。一般認(rèn)為，現(xiàn)代財政制度主要包括財政收入、財政支出、中央與地方的關(guān)系三個方面的現(xiàn)代化，具體表現(xiàn)為以下三個方面：一是建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度；二是要建設(shè)有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；三是要健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制。經(jīng)過各方的艱苦努力，以上三個方面的財稅改革都取得了顯著成績，我國現(xiàn)代財政制度有望基本建成。

2020年是一個極其重要的年份，我國將全面建成小康社會、實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，同時將乘勢而上開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。2020年之后，我國財稅改革應(yīng)如何深入？其主要取向是什么？基本任務(wù)有哪些？……都需要進(jìn)一步深入研究。

本書主要面向2020年之后新階段的財稅改革。我們認(rèn)為，在我國現(xiàn)代財政制度基本建立之后，仍然要繼續(xù)以“現(xiàn)代化”作為引領(lǐng)和基本取向，拓寬現(xiàn)代財政制度的范圍，提高現(xiàn)代財政制度的質(zhì)量。這是因為，盡管學(xué)界對于“現(xiàn)代”“現(xiàn)代化”的概念理解各不相同，但如果從提取最大公約數(shù)的角度看，“現(xiàn)代化”是一個持續(xù)進(jìn)步的、不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)化過程，體現(xiàn)了為未來而生、向未來而“新”、未來已來的精神實質(zhì)。面向現(xiàn)代化，不僅為我們提供了一個看待歷史與現(xiàn)實的方式，更把我們生存與奮斗的意義同時納入時間的軌道、時代的位置和未來的目標(biāo)之中。以此而言，財稅現(xiàn)代化與中國現(xiàn)代化一樣，是對新發(fā)展階段的適應(yīng)性戰(zhàn)略調(diào)整，同時也將是一個長期的、動態(tài)的、不斷改進(jìn)的歷史發(fā)展過程。

全書分為總論和三個篇章。總論部分集中闡述了我們對于財政現(xiàn)代化的有關(guān)理解，即“到2035年，基本建成適應(yīng)完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，符合法治、公平、促進(jìn)競爭、國家能力、可持續(xù)以及善治原則的財政稅收體系，使這一財政稅收體系成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和人民共同富裕、促進(jìn)人與自然可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)我國和世界各國共同發(fā)展的有力工具”，初步提出了一個面向現(xiàn)代化新征程的財稅制度與改革框架。

第一篇是“財政收入制度改革”，其中包括8個專題研究。我們的基本觀點是，一個現(xiàn)代化的財政收入體系不應(yīng)當(dāng)僅限于一般公共預(yù)算收入，而應(yīng)當(dāng)包括稅收、政府性基金、國有資本（資源）、社會保險等所有與政府公權(quán)力相關(guān)的收入，即“政府收入”。這一收入體系的基本特點可概括為16個字，即“法律完備、結(jié)構(gòu)簡單、稅源穩(wěn)定、激勵相容”。在此基礎(chǔ)上，我們提出要通過創(chuàng)新制度安排，形成控制社會總負(fù)擔(dān)的剛性約束機(jī)制，要按稅、費、租、價對現(xiàn)有政府收入體系進(jìn)行重整，先“各歸其道”，再“各歸其管”，分別整理、制定相應(yīng)的管理制度，形成稅、費、租、價并行但相互既有區(qū)別又有聯(lián)系的政府收入格局。

第二篇是“財政支出結(jié)構(gòu)的鏡鑒與改革”，其中既有對美國、英國、德國、日本等國財政支出結(jié)構(gòu)的比較分析，也有對優(yōu)化我國財政支出結(jié)構(gòu)的專題研究。主要觀點是：為了財政可持續(xù)發(fā)展，需要控制好財政支出過快增長的勢頭，同時應(yīng)加快調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，減少低效投資和企業(yè)補貼，保持合理水平的一般公共服務(wù)支出，加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)和住房保障等方面的投入，要減少財政補貼的慣性，增強(qiáng)財政補貼的收放自如程度，使有限的財政補貼發(fā)揮更大的作用。

第三篇是“財政體制與財政管理改革”。這部分內(nèi)容涉及眾多當(dāng)前比較熱門的財政改革議題，如中央與地方的收入分配關(guān)系、財政透明度建設(shè)、PPP、地方政府性債務(wù)管理改革等。與常規(guī)的財政研究有所不同的是，這部分內(nèi)容基于宏觀經(jīng)濟(jì)研究部相關(guān)人員對于我國宏觀經(jīng)濟(jì)的研究與長期跟蹤，因此其視角與研究結(jié)論更多地體現(xiàn)出宏觀和整體特征。

本書的主要作者均為宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究人員，包括陳昌盛、馮俏彬、魏加寧、許偉、張俊偉、戴慧、王瑩瑩、江宇、蘭宗敏、李承健、楊光普、雷瀟雨、范建軍等。部分研究助理也參與了本書的寫作，包括唐滔、陳凱、秦韶聰、孫萌、霍德鑫、胡坤、鐘佳睿、姜茗予、張勵潔、朱一凡、賈宇寧、孫天琪等。在此特別致謝中國財政科學(xué)研究院的文宗渝研究員，他應(yīng)邀協(xié)助我們完成了國有資本收入管理部分的研究。馮俏彬、李承健、陳凱等承擔(dān)了本書的編輯工作，王瑩瑩負(fù)責(zé)與中國發(fā)展出版社的溝通協(xié)調(diào)，中國發(fā)展出版社對本書的出版提供了專業(yè)支持。在此一并致謝！

財政作為國家治理的基礎(chǔ)與重要支柱，所涉及議題眾多，所牽涉的領(lǐng)域?qū)拸V，引出的問題也比較復(fù)雜，很多均涉及相關(guān)的體制機(jī)制改革。相對于此，本書的研究雖然秉持“現(xiàn)代性”“前沿性”的意圖，但一些研究結(jié)論可能仍然是階段性的、不完全成熟的。之所以不揣冒昧將其結(jié)集出版，主要意圖是拋磚引玉，期望通過本書進(jìn)一步聚焦社會各方面對于財政改革與發(fā)展的關(guān)注，并共同致力于我國財政現(xiàn)代化的相關(guān)研究。