總序
農(nóng)村教育是一個發(fā)展變化著的歷史范疇。農(nóng)村教育概念的提出，顯然是基于城鄉(xiāng)差別或?qū)α⒌亩�元社會�?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及尋求其現(xiàn)代化變革的沖動這一歷史事實(shí)。
所謂城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，按照一般的理解，是指以社會化大生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的城市經(jīng)濟(jì)和以小生產(chǎn)為主要特點(diǎn)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)的二元性必然造成差距明顯的“城”、“鄉(xiāng)”社會發(fā)展的“二元”形態(tài)。例如，在我國，城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就被認(rèn)為有如下表現(xiàn)：城市經(jīng)濟(jì)以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以典型的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主；城市的道路、通信、衛(wèi)生和教育等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達(dá)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施落后；城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村；相對于城市，農(nóng)村人口眾多等。20世紀(jì)50年代以來，不同學(xué)術(shù)領(lǐng)域如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、現(xiàn)代化理論、區(qū)域科學(xué)等，都比注重研究經(jīng)濟(jì)增長模式和現(xiàn)代化道路的選擇問題。其中，在研究發(fā)展中國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長模式和現(xiàn)代化道路選擇的問題的時候，這些理論家們傾向于認(rèn)為，這種二元狀態(tài)是發(fā)展中國家或地區(qū)(自然包括中國)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出矛盾，也是發(fā)展中國家或地區(qū)相對貧困和落后的重要原因。發(fā)展中國家或地區(qū)要想推動其社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化發(fā)展，可以說在很大程度上就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。人們對走出二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有很高的預(yù)期，有學(xué)者認(rèn)為，走出二元結(jié)構(gòu)既有利于經(jīng)濟(jì)和社會的現(xiàn)代化,又有利于農(nóng)業(yè)面貌的改變、工業(yè)效益的提高、社會公平的實(shí)現(xiàn)、社會心理的平衡和城鄉(xiāng)環(huán)境的改善等。從根本上而言，我國改革開放就是試圖實(shí)現(xiàn)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)換，顯然，這種轉(zhuǎn)換有我國自身發(fā)展的特色追求。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的概念和理論，經(jīng)歷了一個形成、發(fā)展和完善的發(fā)展軌跡。初提出的二元結(jié)構(gòu)，主要是指二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代以后，二元結(jié)構(gòu)研究幾乎成為一種研究范式或研究方法論，這種二元結(jié)構(gòu)研究逐漸延伸到經(jīng)濟(jì)以外的政治、文化、社會等各個領(lǐng)域，引起國際社會的關(guān)注和認(rèn)同。
教育研究也不例外。正是基于城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的事實(shí)，以及受相關(guān)研究的啟發(fā)，1991年在山東泰安召開的第1次農(nóng)村教育國際研討會提出了“農(nóng)村教育”的概念，并將其定義為“掃盲教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)和技能教育、成人繼續(xù)教育所組成的為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的綜合化教育體系”孫志訶.2003年國際農(nóng)村教育研討會綜述［J］.職教論壇，2003(5)：32��33.。2003年1月20日至23日，國際農(nóng)村教育研討會在河北省保定市召開。這次研討會是由聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國教科文組織中國委員會和國際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心共同主辦的。大會的主題就是教育為農(nóng)村轉(zhuǎn)型服務(wù)。從中不難看出相關(guān)影響。
農(nóng)村教師政策執(zhí)行績效問題研究總序不過，截至目前，學(xué)界對什么是“農(nóng)村教育”并無共識。為了避免將“農(nóng)村教育”與“城市教育”對立起來，在2003年河北保定召開的國際農(nóng)村教育研討會上，有人提出，從“為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的教育”這一起點(diǎn)出發(fā)，農(nóng)村現(xiàn)在越來越需要高等教育，與農(nóng)村有關(guān)的高等教育、中等教育都應(yīng)納入“農(nóng)村教育”之中。據(jù)稱，這一觀點(diǎn)得到了絕大多數(shù)代表的肯定，于是大會決定把“農(nóng)村教育”的定義改為“包括掃盲、基礎(chǔ)教育、職業(yè)和技術(shù)教育、成人繼續(xù)教育以及有關(guān)高等教育在內(nèi)的為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)的綜合化教育體系”。從內(nèi)涵上看，這種界定蘊(yùn)涵了一種試圖將“農(nóng)村教育”作為一種地域性的“在農(nóng)村的教育”變?yōu)椤盀榱宿r(nóng)村發(fā)展的教育”的價值追求。其用意是很好的，其實(shí)際意義也是很明顯的。
不過，本人倒是覺得，把農(nóng)村教育定義為“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村的區(qū)域性教育”李少元.農(nóng)村教育論［M］.南京：江蘇教育出版社，1996：1.更有實(shí)際意義。原因很簡單，區(qū)域性首先表現(xiàn)為地域界劃，其中蘊(yùn)涵著區(qū)域發(fā)展的綜合性的發(fā)展特征�！稗r(nóng)村”與“城市”本身首先就是一種區(qū)域性概念，正是因為區(qū)域性發(fā)展差異或者說是發(fā)展不平衡才有“城市”和“農(nóng)村”之別；也正是因為這種發(fā)展差異或不平衡，才有“農(nóng)村教育”和“城市教育”之分。強(qiáng)調(diào)差異或差距，并不就必然強(qiáng)調(diào)對立，而是更好地著眼于農(nóng)村教育的現(xiàn)狀(這種現(xiàn)狀包現(xiàn)有基礎(chǔ)、發(fā)展條件或水平差異等)，以采取有針對性的措施，發(fā)展農(nóng)村教育。對于“在農(nóng)村的教育”，我們只有在與“城市教育”發(fā)展差異或不平衡的比中才會有對它的清醒認(rèn)識，否則，過于強(qiáng)調(diào)“為了農(nóng)村的教育”而泛化農(nóng)村教育概念，很容易造成決策偏差，比如投資方向偏差等。近年來，一個顯著的事實(shí)是，城鄉(xiāng)差別依然明顯，甚至有擴(kuò)大趨勢，農(nóng)村教育與城市教育的發(fā)展差距也在拉大，這不能不說與某些認(rèn)識偏差有關(guān)�！靶罗r(nóng)村教育研究叢書”所稱的農(nóng)村教育首先是指“在農(nóng)村的教育”。這種教育正隨著社會結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型而尋求變革，或者說為了整個社會的轉(zhuǎn)型而正尋求自身的價值定位、實(shí)質(zhì)性改變。這樣看來，在發(fā)展農(nóng)村教育的時候，我們似乎可將農(nóng)村教育定義為“在農(nóng)村的教育”、“為了農(nóng)村的教育”、“具有農(nóng)村特點(diǎn)的教育”。強(qiáng)調(diào)它是“在農(nóng)村的教育”，主要側(cè)重于其現(xiàn)有的發(fā)展?fàn)顩r，以采取針對性的措施；強(qiáng)調(diào)它是“為了農(nóng)村的教育”，主要側(cè)重于擴(kuò)大農(nóng)村教育的范圍，以凝聚發(fā)展農(nóng)村教育的社會或教育力量；強(qiáng)調(diào)它是“具有農(nóng)村特點(diǎn)的教育”，是為了避免農(nóng)村教育發(fā)展中的單一的城市化發(fā)展方向。我以為，當(dāng)前農(nóng)村教育發(fā)展，首先要特別留意那些“在農(nóng)村的教育”，這是正確把握農(nóng)村教育問題的關(guān)鍵。
農(nóng)村教育在我國有著悠久的歷史。例如，早在先秦時期就有“四民”分業(yè)定居的倡議，教育自然與“農(nóng)”有關(guān)。不過，那時的“農(nóng)村教育”更多的是一種農(nóng)村社會教育，其形式比單一。到近代工業(yè)產(chǎn)生以前，“農(nóng)村教育”遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有引起社會的廣泛注意。我國開始出現(xiàn)農(nóng)村教育與城市教育的真正分野并引起社會的深切關(guān)注，應(yīng)該是在20世紀(jì)初。當(dāng)時出現(xiàn)了大批關(guān)注農(nóng)村教育、研究農(nóng)村教育、實(shí)踐農(nóng)村教育的教育思想家和學(xué)術(shù)團(tuán)體，曾掀起聲勢浩大、影響深遠(yuǎn)的農(nóng)村教育思潮，其研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗已經(jīng)成為豐厚的歷史遺產(chǎn)。1949年后，特別是改革開放以來，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“三農(nóng)”問題一直是黨中央、國務(wù)院極力解決的社會發(fā)展戰(zhàn)略問題，發(fā)展農(nóng)村教育、研究農(nóng)村教育也因此具有特殊的時代意義，由此也產(chǎn)生了大量的關(guān)于農(nóng)村教育的研究成果，這些成果為我國農(nóng)村教育的發(fā)展提供了很好的理論參照。
但是，由于特殊的歷史發(fā)展境遇和制度安排，我國“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻，農(nóng)村教育發(fā)展依然困難重重。那么，究竟如何才能解決“三農(nóng)”問題，走出農(nóng)村教育發(fā)展的困境呢？有人曾對我國二元社會關(guān)系的變遷進(jìn)行過大致梳理，認(rèn)為改革開放以前我國二元社會結(jié)構(gòu)特征是城鄉(xiāng)差異明顯和城鄉(xiāng)分隔剛性,而改革開放以后我國二元社會結(jié)構(gòu)特征是城鄉(xiāng)差異更加明顯和城鄉(xiāng)分隔開始彈性化。走出二元社會結(jié)構(gòu)應(yīng)該樹立城鄉(xiāng)一體的新觀念，創(chuàng)建促進(jìn)城鄉(xiāng)一體的新制度和新機(jī)制。
這樣看來，農(nóng)村教育問題的解決、城鄉(xiāng)教育差距的縮小甚至消除，從根本上而言，有賴于社會新觀念、新制度、新機(jī)制的產(chǎn)生。
促使社會新觀念、新制度、新機(jī)制的根本性形成，教育無疑對此責(zé)無旁貸。因為在當(dāng)代，教育被廣泛認(rèn)為是解決社會問題的有效途徑。“百年大計，教育為本”已成會的共識。特別是當(dāng)“三農(nóng)”問題依然嚴(yán)峻，農(nóng)村教育問題也依然困難重重的時候，我們尤其有必要繼續(xù)加強(qiáng)對教育特別是農(nóng)村教育的研究。湖南省普通高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地�埠�南科技大學(xué)農(nóng)村教育改革與發(fā)展研究基地，正是在這種時代的感召下成立的，該基地成員也正是出于一種崇高的歷史使命感來從事農(nóng)村教育問題的研究的。“新農(nóng)村教育研究叢書”也正是我們?yōu)檗r(nóng)村教育的發(fā)展盡自己的綿薄之力而面世的。
農(nóng)村教育是一個結(jié)構(gòu)性概念，“新農(nóng)村教育研究叢書”也試圖根據(jù)農(nóng)村教育的結(jié)構(gòu)類型，分門別類地進(jìn)行研究，并且試圖結(jié)合我國農(nóng)村社會變革的大背景，不斷豐富自己的研究內(nèi)容，以及時追蹤或把握農(nóng)村教育中的發(fā)展問題。這樣看來，“新農(nóng)村教育研究叢書”將是一個開放的結(jié)構(gòu)空間，歡迎有識之士的加盟。消除教育發(fā)展差距，共謀社會均衡發(fā)展，這是編寫本叢書的宗旨，我相信，這也是我們社會的一種很熱切的期盼。
是為序。

湖南科技大學(xué)教育學(xué)院教授，博士

二一年十月二十五日

前言
改革開放以來，為了發(fā)展我國農(nóng)村教育，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，深層次解決“三農(nóng)”問題，各級政府及教育行政部門出臺了大量的農(nóng)村教師政策。原因很簡單，農(nóng)村教育發(fā)展、農(nóng)村教育質(zhì)量保障與提升都離不開高素質(zhì)的農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。也正是基于此，一直以來，我們密切關(guān)注農(nóng)村教師政策及其實(shí)施問題。大體而言，改革開放以來，我國農(nóng)村教師政策的變遷可以分為以下四個時期：撥亂反正期(1978—1984年)、體制改革期(1985—1992年)、體制轉(zhuǎn)型期(1993—2000年) 、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展期(2001年至今)。我國每個時期的農(nóng)村教師政策既表現(xiàn)出很強(qiáng)的階段性，也表現(xiàn)出一定的連續(xù)性。研究發(fā)現(xiàn), 從發(fā)展歷程看，我國農(nóng)村教師政策表現(xiàn)出如下特點(diǎn)：其一，教師政策目的從調(diào)整恢復(fù)向全面深化轉(zhuǎn)變；其二，教師政策理念從非專業(yè)化、半專業(yè)化向?qū)�業(yè)化轉(zhuǎn)變；其三，教師政策價值取向從穩(wěn)定的數(shù)量滿足型向高素質(zhì)的質(zhì)量提高型轉(zhuǎn)變；其四，教師政策的功能從單一走向綜合。
正是有日益完善的農(nóng)村教師政策體系，我國的農(nóng)村教師隊伍才不斷發(fā)展壯大，農(nóng)村教師質(zhì)量也在不斷提高。但是，我們的研究也發(fā)現(xiàn)，我國農(nóng)村教師政策存在的問題（自然包括政策執(zhí)行問題）也不少，這里僅列舉數(shù)端，供讀者參考。
第1，兼顧性不夠。就時代對教育及教師的質(zhì)量要求看，出臺硬性的、統(tǒng)一性的教師政策是完全有必要的。但是，政策既要著眼于遠(yuǎn)景，更要基于現(xiàn)實(shí)。由于兼顧不夠，就不可避免地存在我國教師政策的統(tǒng)一性要求與對農(nóng)村教師政策傾斜及適度彈性問題、政策的方向性與執(zhí)行的變異性問題、政策的連貫性與及時調(diào)整變通的矛盾性問題等。因區(qū)域發(fā)展不平衡，同樣的政策，執(zhí)行情況差異較大，區(qū)域之間對接不便。
第二，配套性欠缺。我國農(nóng)村教師政策雖然不斷走向科學(xué)化并為我國農(nóng)村師資隊伍的建設(shè)及質(zhì)量提升、發(fā)展以及壯大農(nóng)村教育做出了重大貢獻(xiàn)，但從整體看，相關(guān)政策名目繁多，配套不夠，特別是近年來出臺的“農(nóng)碩計劃”“特崗計劃”“免費(fèi)師范生”等政策，相關(guān)政策執(zhí)行起來比較困難。國家層面的政策與地方性政策之間的耦合程度不高，也引起地方執(zhí)行困難，補(bǔ)救無方而又修補(bǔ)頻繁，造成教師無所適從。因此政策制定的科學(xué)化水平需要進(jìn)一步提高。
第三，適切性較差。對農(nóng)村教師隊伍建設(shè)的質(zhì)量要求，存在過高過急的問題，一些政策的預(yù)期具有浪漫主義的不切實(shí)際，忽視了我國農(nóng)村教育所處的發(fā)展起點(diǎn)及水平。地方政府的財力和條件也無法支撐，以致政策執(zhí)行起來缺乏必要的保障條件，政策落空現(xiàn)象屢有發(fā)生，影響了相關(guān)政策的嚴(yán)肅性和公正性。
第四，關(guān)懷性缺失。對農(nóng)村教師存在責(zé)任要求過高而權(quán)益賦予過少的強(qiáng)烈反差。農(nóng)村教師政策執(zhí)行績效不高，主要的問題是農(nóng)村教師待遇始終偏低，發(fā)展機(jī)遇過少，在教師發(fā)展權(quán)益的保護(hù)、申訴等方面也缺乏細(xì)則。
第五，隨意性較大。地方政府在對農(nóng)村教師政策的認(rèn)識上，無論就政策的重要性還是政策執(zhí)行的嚴(yán)肅性等方面的認(rèn)識都有待進(jìn)一步提高。執(zhí)行中隨意性比較大，打折扣現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
第六，保障性較低。我國農(nóng)村教師供給側(cè)改革力度不夠，職前教師教育在教育體系中的地位不高，沒有提高到應(yīng)有的高度，培養(yǎng)質(zhì)量堪憂。師范生是教師包括農(nóng)村教師補(bǔ)充的主要來源，其培養(yǎng)質(zhì)量直接與教師隊伍建設(shè)的質(zhì)量相關(guān)。目前的教師教育存在不少問題，主要與相關(guān)投入保障不力有關(guān)。
當(dāng)然，以上認(rèn)識主要基于我們的研究，也許因為研究視野及樣本所限，相關(guān)結(jié)論有些偏差，但不論怎么說，農(nóng)村教師政策制定的科學(xué)性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性及保障的有效性問題始終值得注意。
本研究可以說是對政策執(zhí)行問題研究的一種嘗試，還有很多問題沒能研究清楚，似乎也無法研究清楚。只能有待后來者。
本書殺青之際，適逢我國上上下下掀起振興鄉(xiāng)村的熱潮，這預(yù)示著我國的農(nóng)村教育、農(nóng)村教師會面臨著一個新的發(fā)展機(jī)遇。但愿以上所稱的問題成為一個歷史性的問題，而不會遺留到未來。
本書是集體努力的成果。各章節(jié)撰寫者如下：前言、后記：周險峰（湖南科技大學(xué)，教授，博士）；第1章，彭禮（湖南軟件職業(yè)學(xué)院，碩士）；第二章，柏曉露（安徽省合肥市長豐縣北城世紀(jì)城初級中學(xué)，碩士）、周險峰、吳澤峰（湖南省婁底市第九小學(xué)，碩士）；第三章，黃小芳（湖南軟件職業(yè)學(xué)院，碩士）、周險峰、吳澤峰；第四章，劉夢凡（湖南省湘潭縣易俗河鎮(zhèn)中心學(xué)校，碩士）、彭禮、吳澤峰；第五章，歐陽婭屏（湘潭縣中路鋪鎮(zhèn)中心小學(xué)，碩士）、吳澤峰、周險峰；第六章，于思琪（湖南大學(xué)，碩士）、唐松林（湖南大學(xué)，教授，博士）；第七章，羅軼慧（湖南長沙縣委改革辦副主任，碩士）、彭禮、吳澤峰；第八章，張園園（湖南科技大學(xué)，碩士）、周險峰。全書框架由周險峰負(fù)責(zé)，統(tǒng)稿由周險峰、彭禮、吳澤峰負(fù)責(zé)，校對由彭禮、吳澤峰負(fù)責(zé)。
作者

后記
歷經(jīng)近10年之久，本書終于出版，其中甘苦只有自己知道。
早在2011年，本人就申請了湖南省高校創(chuàng)新平臺開放基金項目并獲得立項。由于其間行政、科研、教學(xué)事務(wù)繁重，特別是課題組成員的工作變動及流失，本書直到2015年才形成初稿。后來因出國訪學(xué)加上工作變動，到2017年書稿初稿才得以修改。但又因種種原因，本書差點(diǎn)胎死腹中，幸虧有湖南科技大學(xué)副校長兼教育科學(xué)研究院院長胡石其教授的大力支持，本書才得以出版。
“三農(nóng)”問題始終是我國的老大難問題，如何解決這一問題需要社會的共同努力。在我看來，發(fā)展教育，特別是發(fā)展農(nóng)村教育，是解決“三農(nóng)”問題的根本路徑之一。這在振興鄉(xiāng)村、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的當(dāng)下，其意義更加突出。
新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國各級政府頒布了大量的相關(guān)政策，這些政策在不同的歷史時期發(fā)揮了應(yīng)有的作用，當(dāng)然，因為復(fù)雜的歷史原因，有的也造成了一定程度的負(fù)面效應(yīng)。教育政策（包括教師政策）是教育改革的先導(dǎo)或指針，是具體教育行政管理活動的依據(jù)，所以出臺科學(xué)的教育政策（包括教師政策）十分重要。那么，評價教育政策（包括教師政策）科學(xué)性的依據(jù)又是什么呢？我想，應(yīng)該是其績效性。歷來的農(nóng)村教育政策（包括教師政策）效果如何，其問題在哪里？該如何改進(jìn)？由此，系統(tǒng)回顧和反思我國農(nóng)村教育政策（包括教師政策）執(zhí)行績效并發(fā)現(xiàn)其中存在的問題的意義就不言而喻了。本書的意圖實(shí)際上也就在這里：在回顧與反思中發(fā)現(xiàn)問題并為未來農(nóng)村教師政策的制定提供參考。
當(dāng)然，能否達(dá)到這個目的，我們還是缺乏自信。一是我國各級政府制定的教育政策（包括教師政策）難以計數(shù)，整體合理地把握這些政策，對時間、精力及能力的要求之高是難以想象的。我們只能選取其中一些政策作為研究對象，這樣難免掛一漏萬、以偏概全。二是相關(guān)政策的變動性、非連續(xù)性很強(qiáng)，如何評價其績效，是個對專業(yè)性要求很高的問題，沒有必備的宏觀把握能力和科學(xué)的評價方法，要做到客觀評價將是十分困難的。農(nóng)村教育政策（包括教師政策）執(zhí)行績效評價研究，好比一座深埋的富礦，我們暫時只是用很原始的工具在開采而已。
本書主要是在相關(guān)的碩士研究生學(xué)位論文基礎(chǔ)上修改而成的。雖然經(jīng)過較大幅度修改，但仍不能令我們自己滿意。我們只能懷著惴惴不安的心情期待讀者批評指正。聊以自慰的是，我們的作者基本都在農(nóng)村教育教學(xué)一線，有的本身就是因“特崗計劃”而成為農(nóng)村教師的，因此這本書很大程度上是作者自己寫自己，相對而言，它還是比較接地氣的。此外，本書試圖拋磚引玉，在批評甚至非議中希望能吸引廣大讀者關(guān)注農(nóng)村教師政策，思考農(nóng)村教師政策的執(zhí)行績效問題，為改進(jìn)農(nóng)村教師政策執(zhí)行績效問題而努力。如能如此，吾愿足矣！
作者
2020年8月