本書序

李超民

習(xí)近平總書記十分重視新型智庫建設(shè)�！爸�己知彼，百戰(zhàn)不殆”是學(xué)習(xí)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)有態(tài)度，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院、美國財(cái)政與經(jīng)濟(jì)研究所就是在這一背景下成立的國內(nèi)高端專業(yè)化智庫，長期專注于研究美國財(cái)稅制度與經(jīng)驗(yàn)，旨在為國家財(cái)經(jīng)治理、宏觀經(jīng)濟(jì)政策制定和財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略布局，提供科學(xué)資料和決策依據(jù)，為財(cái)經(jīng)理論與政策科學(xué)研究、教學(xué)提供參考資料，并為推動(dòng)美國財(cái)經(jīng)研究積累基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和學(xué)術(shù)支撐。目前，我們專注于兩方面工作，一是開展美國財(cái)稅制度研究，二是對(duì)美國財(cái)稅治理進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤，編輯《美國財(cái)稅動(dòng)態(tài)》月刊即為工作之一。我們自2016年《美國財(cái)稅動(dòng)態(tài)》月刊出版以來，已走過了四 年歷程，我們對(duì)美國特朗普政治周期所涉及的政治經(jīng)濟(jì)和財(cái)政、社會(huì)政策的施政特點(diǎn)，有了更加全面、客觀的了解和把握。

民族復(fù)興需要理財(cái)。中國自古就有“民不益賦而天下用饒”的理財(cái)思想與傳統(tǒng)，然而時(shí)至近代，民族精神沉淪，列強(qiáng)肆虐神州，國際治理秩序顛覆，國家治理體制殘破，利權(quán)易手。而在二戰(zhàn)后全面崛起的美利堅(jiān)合眾國，妙用大國博弈，先后致列強(qiáng)數(shù)敗俱傷，憑借天時(shí)、地利與人和，凌駕東西方各國之上至今已數(shù)十年。在美國崛起的背后，所倚仗的核心手段之一就是強(qiáng)大的財(cái)力基礎(chǔ)，而這與美國立 國之始即開始建立、后經(jīng)不斷充實(shí)的細(xì)密財(cái)稅制度分不開，更與這個(gè)重商主義國家的政治家善于財(cái)經(jīng)、經(jīng)略陸洋的理財(cái)實(shí)踐息息相關(guān)。然而自 20世紀(jì)末以來， 美國在歷經(jīng)互聯(lián)網(wǎng)泡沫破裂、“9·11”恐怖襲擊事件、阿富汗與伊拉克兩場長時(shí) 間的反恐戰(zhàn)爭，并遭遇經(jīng)濟(jì)“大衰退”（The Great Recession）打擊之后，國內(nèi)財(cái)政 形勢陡變，每月財(cái)政赤字上升到五六百億美元以上，連續(xù)出現(xiàn)巨額年度財(cái)政赤 字。截至2019年底債務(wù)總額將突破23萬億美元，美國全國人均大約負(fù)債6萬美元以上，債務(wù)總額的GDP占比高達(dá)108%，公眾持有的國債比重高達(dá)75%左右，而且在2019年第三季度將再次出現(xiàn)“債務(wù)上限”難題。雖想盡各種辦法，但仍是積重難返，導(dǎo)致聯(lián)邦政府屢屢面臨財(cái)政懸崖，嚴(yán)重影響財(cái)政金融信用。短短十多年內(nèi)，竟出現(xiàn)如此猛烈的國力逆轉(zhuǎn)，美國還有補(bǔ)救措施嗎？作為古老東方大國的中國如何學(xué)習(xí)它的理財(cái)經(jīng)驗(yàn)、避免慘痛教訓(xùn)呢？這些都是必須研究的問題。

美國財(cái)稅制度值得借鑒之處頗多。僅舉其要者，首先，預(yù)算制度是財(cái)政制度 的核心和基礎(chǔ)，也是財(cái)政改革的關(guān)鍵。美國最早建立了現(xiàn)代預(yù)算制度，并形成了 由美國總統(tǒng)直接控制預(yù)算大權(quán)的架構(gòu)，由白宮管理與預(yù)算辦公室（OMB）、國會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）以及財(cái)政部等共同制定年度預(yù)算，以預(yù)算改革推動(dòng)國家治理 結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，并根據(jù)需要不斷調(diào)整，以法律形式予以保障；在財(cái)稅管理層面，通過零 基預(yù)算、績效預(yù)算到綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等手段，提升預(yù)算管理水平。其次，科學(xué)利用財(cái)政政策服務(wù)經(jīng)濟(jì)增長與就業(yè)，在支出制度上，按照強(qiáng)制支出和相機(jī)支出分類管理，保障基本民生后，再按照“量入為出”或者“量出為入”原則安排相機(jī)支 出；在稅收制度上，設(shè)置了以所得稅為主體的稅收制度，個(gè)人所得稅稅率較高，企 業(yè)所得稅稅率較低，同時(shí)還采用各種減免、抵扣、轉(zhuǎn)移支付手段，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā) 展和私人經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)發(fā)展，解決就業(yè)和社會(huì)保障、醫(yī)療保障建設(shè)需求。再次，通過 利益集團(tuán)博弈，在法制框架內(nèi)，尋求財(cái)政的可持續(xù)性。復(fù)次，財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)結(jié)合。最后，把握國際財(cái)稅治理制高點(diǎn)，引領(lǐng)并參與國際財(cái)稅合作，占盡國際財(cái)稅治理先機(jī)，并服務(wù)于大國財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略需要，服務(wù)于國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)需 要。但是，美國財(cái)稅制度并非盡善盡美，這是由于其制度內(nèi)在缺陷難以克服造成的。所以延至當(dāng)代，美國面臨越來越大的財(cái)政挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為支出失控、債臺(tái)吃卯糧等。但核心問題是利益集團(tuán)過于強(qiáng)大，而且利益集團(tuán)綁架了財(cái)稅 政策，例如農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼集團(tuán)、軍工利益集團(tuán)、移民利益集團(tuán)等，這些都意味著美國 必須改革財(cái)稅制度。然而，“財(cái)政乃庶政之母”，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，有識(shí)之士都已看到，聯(lián)邦財(cái)政的不可持續(xù)才是根本難題，只有把削減支出、增加稅收、削減社會(huì)福利和醫(yī)療支出、降低軍費(fèi)這些政策結(jié)合起來，才有助于改變當(dāng)前窘境。然而，實(shí)施綜合改革又可能導(dǎo)致傷筋動(dòng)骨、經(jīng)濟(jì)增長下滑，危及財(cái)政收入增長，還會(huì) 導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)。美國財(cái)政治理的這些教訓(xùn)是值得警惕的。