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前 言

習(xí)近平總書記在黨的十九大明確指出：我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)

向高質(zhì)量發(fā)展階段。推動高質(zhì)量發(fā)展是一項長期、曲折、艱苦的系統(tǒng)工程

和歷史性任務(wù)，其中，健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機(jī)制是其中的關(guān)鍵，

也是《2019 年國務(wù)院政府工作報告》中特別強(qiáng)調(diào)的重點。中國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)

展不僅需要理念與戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，在實踐中也需要有指揮棒引領(lǐng)，這就需

要加快形成推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制以及與此相關(guān)的指標(biāo)體系、政策

體系、質(zhì)量體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核體系。

產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展首先需要摒棄傳統(tǒng)指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思維定式。在新技術(shù)和

商業(yè)模式創(chuàng)新的推動下，以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的信息化、融合化、智能化等將成為

產(chǎn)業(yè)價值鏈重塑的重要推動力量。在工業(yè)和信息化融合、制造和服務(wù)融合、產(chǎn)

業(yè)邊界越來越模糊的趨勢下，傳統(tǒng)統(tǒng)計意義上的產(chǎn)業(yè)數(shù)量比例關(guān)系定律的

合理性和可操作性越來越難以令人信服。產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要回歸產(chǎn)業(yè)發(fā)展的

本質(zhì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動的本質(zhì)是高生產(chǎn)率部門替代低生產(chǎn)率部門的過程，因此產(chǎn)

業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心應(yīng)是生產(chǎn)率導(dǎo)向。這就需要我們摒棄以往追求產(chǎn)業(yè)間數(shù)量

比例關(guān)系優(yōu)化的指導(dǎo)思想，辯證看待經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的趨勢和產(chǎn)業(yè)脫實向虛的現(xiàn)

實，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主線轉(zhuǎn)向提高生產(chǎn)率、做強(qiáng)實體產(chǎn)業(yè)、提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量能

力。對中國而言，提升生產(chǎn)率、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口在于減少對

資源要素自由流動的限制與干擾，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場主體能夠配置到與其能力

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2019 產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

相匹配的資源。同時對于中國而言，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須考慮到中國大國產(chǎn)業(yè)

發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，這也是充分挖掘國內(nèi)大市場潛力、發(fā)揮大國市場優(yōu)勢的

重要方面，通過減少市場分割、縮短要素流動距離、提高產(chǎn)出績效密

度等方法拓展產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的空間紅利。對于產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展來說，

通過深入推進(jìn)改革開放，對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展

的人力資本、土地、能源等要素價格市場化改革，破除各種隱形門檻，重構(gòu)高

質(zhì)量發(fā)展的地方競爭機(jī)制等方式能為我國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供新的動能。

首先，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)升級、產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化上率先

實現(xiàn)突破。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級化除了傳統(tǒng)要素的升級以外，更重要的是一些產(chǎn)業(yè)

新要素成為產(chǎn)業(yè)能級提升的基礎(chǔ)，這些高級化的產(chǎn)業(yè)要素包括如芯片、大數(shù)

據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)以及由此衍生出的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的競爭，這些高級化的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要素

也是傳統(tǒng)以及先進(jìn)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)支撐，能顯著提升這些產(chǎn)業(yè)的技術(shù)水

平、市場規(guī)模和效率。因此，決勝未來產(chǎn)業(yè)需要下好這些新基礎(chǔ)要素、基礎(chǔ)產(chǎn)

業(yè)的先手棋。提升這些要素的核心在于技術(shù)（硬技術(shù)如集成傳感器等高端芯

片、軟技術(shù)如算法、控制和軟件平臺等）實現(xiàn)、根本在于人才、突破在于應(yīng)

用、關(guān)鍵在于生態(tài)。硬技術(shù)的突破需要強(qiáng)化基礎(chǔ)研究，通過科學(xué)前沿類技術(shù)平

臺的構(gòu)建推動前瞻性技術(shù)領(lǐng)域的研究與突破，在一些重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國內(nèi)的主

要技術(shù)資源集中在一些大的國有企業(yè)、科研院所以及民企手中。在推進(jìn)思路

上，我們需要以平臺化的思維來整合資源，通過搭建合作平臺，吸引國內(nèi)外優(yōu)

質(zhì)創(chuàng)新資源和國際領(lǐng)先創(chuàng)新主體的合作對接，從而有利于創(chuàng)新成果本地產(chǎn)業(yè)化

和國際化，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈與價值鏈的融合。軟技術(shù)的發(fā)展需要推動技術(shù)創(chuàng)業(yè)類企

業(yè)的不斷涌現(xiàn)，鼓勵具有較強(qiáng)的基礎(chǔ)研究能力、擁有高水平專利的科研人員以

創(chuàng)業(yè)的方式實現(xiàn)成果的轉(zhuǎn)化，并通過搭建合作交流平臺撮合硬技術(shù)、軟技術(shù)的

螺旋式融合發(fā)展。人才的集聚需要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為事業(yè)平臺，推進(jìn)科學(xué)

家 工程技術(shù)人員 企業(yè)家的卓越人才計劃建設(shè)，增強(qiáng)人才梯隊的傳承性建

設(shè)。當(dāng)然，在這些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)上要形成規(guī)模上的優(yōu)勢，重點在應(yīng)用上的突破，特

別是在一些具有較強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域需要實現(xiàn)從示范引領(lǐng)到全覆蓋。生

態(tài)構(gòu)建的關(guān)鍵在于對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，在產(chǎn)業(yè)開放、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、新

標(biāo)準(zhǔn)的制定、風(fēng)險防控等方面對標(biāo)甚至引領(lǐng)國際規(guī)則，以高標(biāo)準(zhǔn)的制度建設(shè)引

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前 言

領(lǐng)基礎(chǔ)要素能量的迸發(fā)，增強(qiáng)在重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的話語權(quán)。

產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)代化需要突出產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的協(xié)同與集群，這不僅是產(chǎn)業(yè)

發(fā)展趨勢的體現(xiàn)，更是提升中國產(chǎn)業(yè)能級和影響力的務(wù)實之舉。對于上述提

到的重點產(chǎn)業(yè)及其背后基礎(chǔ)要素，全球都在搶占先機(jī)和制高點，如美國的

國家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、德國的工業(yè) 4.0、日本的工業(yè)價值鏈、英國的

英國工業(yè) 2050 戰(zhàn)略等均對此進(jìn)行了前瞻性布局。隨著全球生產(chǎn)能力的提

升，更多的生產(chǎn)出現(xiàn)了本地化以及靠近市場的近岸化趨勢，區(qū)域價值鏈顯得

越來越重要，研發(fā)和制造生產(chǎn)的聯(lián)系也越來越緊密。因此，我們要想重點產(chǎn)

業(yè)快速實現(xiàn)創(chuàng)新突破，供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的相關(guān)環(huán)節(jié)必須能夠快速響應(yīng)，科學(xué)

的研究在中后段的應(yīng)用研究和產(chǎn)業(yè)化方面必須實現(xiàn)快速貫通。中國之前的創(chuàng)

新主要立足于制造業(yè)主導(dǎo)的創(chuàng)新，偏產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的后端，當(dāng)然這也打下

了比較堅實的供應(yīng)鏈基礎(chǔ)，使我們在前端的基礎(chǔ)研究突破有了承載，能夠快

速落地。在制造基礎(chǔ)上的反向邁向原始創(chuàng)新是我們實現(xiàn)創(chuàng)新突破的務(wù)實

路徑，而這需要我們在制度創(chuàng)新上作出響應(yīng)，特別是在可靠的知識產(chǎn)權(quán)和法

律體系上需要提升與創(chuàng)新。這樣我們才能做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈，拉長生產(chǎn)線和服

務(wù)線，推動重點產(chǎn)業(yè)從 1 到 N的裂變，推動企業(yè)更高質(zhì)量參與到國際產(chǎn)

業(yè)鏈分工中，從而與創(chuàng)新鏈形成良性循環(huán)，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張。

其次，產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要相應(yīng)發(fā)揮高質(zhì)量指揮棒的作用。中國

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展需要頂層設(shè)計和整體推進(jìn)，在我國中央地方特殊的推

動產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系中，指標(biāo)體系的導(dǎo)向性作用顯得尤為重要。按照產(chǎn)業(yè)高

質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵和理念，需要系統(tǒng)建立、推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)體系、政

策體系、質(zhì)量體系、統(tǒng)計體系、績效評價和政績考核體系。體現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、

協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展等方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向作用，各方

面堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先的原則，突出產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動、人才集聚、開放水

平、環(huán)境質(zhì)量改善等，并根據(jù)區(qū)域特點設(shè)置差異化指標(biāo)。其中，積極構(gòu)建以

計量、標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證認(rèn)可、檢驗檢測為核心的質(zhì)量技術(shù)體系，實施質(zhì)量技術(shù)基

礎(chǔ)提質(zhì)工程，提高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的國際化、市場化水平。適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中新技

術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式趨勢，完善統(tǒng)計分類，利用大數(shù)據(jù)作為補(bǔ)充，

全面準(zhǔn)確體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展情況。并以此作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展績效評價和政績考

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2019 產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

核的標(biāo)準(zhǔn)，重點體現(xiàn)體制機(jī)制建設(shè)的成效。

第三，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)政策向包容、精準(zhǔn)、動態(tài)方面轉(zhuǎn)型。在

中國，產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策，與競爭政策協(xié)同發(fā)揮保障作

用。順應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，構(gòu)建更加包容、競爭、動態(tài)的產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策

制定整體上應(yīng)具有包容和功能性的特征，主要彌補(bǔ)市場失靈領(lǐng)域。同時，產(chǎn)

業(yè)政策的制定需要著眼于推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。主要著力

于產(chǎn)業(yè)的薄弱環(huán)節(jié)、國家未來必爭領(lǐng)域、市場競爭環(huán)境的塑造等。做好產(chǎn)業(yè)

政策的動態(tài)評估，清理不合時宜的產(chǎn)業(yè)政策。而且，需要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)跨界治理

體制機(jī)制，產(chǎn)業(yè)的跨界會涉及不同產(chǎn)業(yè)、技術(shù)領(lǐng)域的交叉，針對政府部門各

自為政的問題，需要通過機(jī)構(gòu)合并、職能整合、信息共享、監(jiān)管共認(rèn)等方

式，創(chuàng)新大部制、部門間聯(lián)席會議制度、工作領(lǐng)導(dǎo)小組等創(chuàng)新機(jī)制，并利用

大數(shù)據(jù)、智能化技術(shù)等優(yōu)化監(jiān)管手段，實現(xiàn)政府監(jiān)管無縫對接，形成多

部門聯(lián)動的常態(tài)化。

第四，重構(gòu)和優(yōu)化中國產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的地方競爭機(jī)制。地方競爭是中

國經(jīng)濟(jì)保持長時期高速增長的重要動力之一。在轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的過

程中依然是發(fā)揮大國優(yōu)勢的重要機(jī)制，但需要與時俱進(jìn)地改革、創(chuàng)新、提

升。對于中國而言，也不可能在短時間內(nèi)所有的地區(qū)同時實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，有

效推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展要靠市場經(jīng)濟(jì)第一線的探索、試錯、比較、競爭，在

中國，地方政府是產(chǎn)業(yè)要素平臺的搭建者，是產(chǎn)業(yè)競爭發(fā)展的推動者，也是

發(fā)揮大國優(yōu)勢的基礎(chǔ)。推動與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的地方競爭機(jī)制，首先需要

調(diào)整指揮棒，構(gòu)建能充分反映地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的體系，其中的核心主要

包括目標(biāo)、評價、考核以及激勵機(jī)制的優(yōu)化與完善。同時，地方競爭的主要

方式和手段也需要相應(yīng)調(diào)整，包括重點突出促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級營商環(huán)境的競

爭、創(chuàng)新環(huán)境的競爭等。在產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大方向下，允許地方有較大

自選動作空間，充分尊重地方發(fā)展的戰(zhàn)略與特色，并且有個性、有錯位、

有差異，允許試錯糾錯，打造形成若干有影響力和帶動力的典型樣板區(qū)域、

產(chǎn)業(yè)與企業(yè)，在競爭中發(fā)現(xiàn)和推廣好的做法、模式和政策。

余典范