從中共十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大命題以來，“治理”這個概念在中國實現(xiàn)了從學術(shù)圈向?qū)嵺`界的革命性跳躍。然而，在這個全球化時代，任何一個國家的治理體系都是開放的，不僅有國內(nèi)參與主體，也有國際主體；不僅要解決國內(nèi)問題，也要解決國際層次乃至全球?qū)哟紊系膯栴}。而對于中國這個致力于“繼續(xù)促進人類和平與發(fā)展的崇高事業(yè)”的大國來說，深化對全球治理的理解和參與，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

　　一、什么是全球治理

　　盡管圍繞全球治理已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)量豐富的成果，但是對于全球治理的定義依然存在著熱烈的討論。因為無論是“治理”還是“全球”，都是開放性的概念，會被不同的學者或者組織賦予自己認為恰當?shù)膬?nèi)容。這雖然削弱了全球治理作為一個學術(shù)概念的嚴密性和作為一種知識體系構(gòu)建的完整性，但是也說明了全球治理作為一種在全球化背景下出現(xiàn)的新理念和新實踐，具有很強的可塑性。

　　要理解全球治理，應該先從什么是治理入手。治理作為一個學術(shù)概念的提出主要有兩個原因：一是發(fā)展中國家的發(fā)展實踐表明，在追求發(fā)展的過程中，不能只依靠選舉來更迭執(zhí)政者，還要進行國家制度建設(shè)，以解決具體的發(fā)展問題；二是發(fā)達國家和發(fā)展中國家都面臨著社會多元化和公眾參與的擴大，諸多公共問題的解決不能只依靠國家，還需要國家與社會的合作。因此，盡管治理有著不同的定義比如英國學者羅茨(Rhodes)歸納了六種定義（Rhodes, RA,“The New Governance: Governing without Government”, Political Studies, VolXLIV,1996, pp652-667），斯托克（Stoke）歸納了五種定義［格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，載《國際社會科學》（中文版），1999年第2期］。荷蘭學者基斯·馮·克斯伯根（Kees Van Kersbergen）和佛朗斯·馮·瓦爾登（Frans Van Waarden）歸納的九種定義（Kees Van Kersbergen1,Frans Van Waarden,“‘Governance’as a Bridge between Disciplines: Crossdisciplinary Inspiration Regarding Shifts in Governance and Problems of Governability, Accountability and Legitimacy”,European Journal of Political Research, Vol43,No2,2004, pp143-171）。，但是大體包括了三個層次的含義：一是國家制度建設(shè)層面，強調(diào)治理就是建立“發(fā)展的法律框架”和“培養(yǎng)能力”。其中包括實現(xiàn)法治、改進政府管理，提高透明度、政府效率等。二是社會建設(shè)層面，強調(diào)支持和培養(yǎng)公民社會的發(fā)展，自愿性組織、非政府組織、各種社團，擴大它們的參與。而對公民社會的推動涉及提高責任心、合法性、透明度以及參與水平，實際上就是歸權(quán)于社會。三是治理手段和技術(shù)層面，強調(diào)要調(diào)整完善機制、程序，采用新的手段、工具和技術(shù)。

　　因此，就定義的包容性和完整性而言，聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)對治理的界定更為全面：

　　治理是指一套價值、政策和制度的系統(tǒng)，在這套系統(tǒng)中，一個社會通過國家、市民社會和私人部門之間、或者各個主體內(nèi)部的互動來管理其經(jīng)濟、政治和社會事務(wù)。它是一個社會通過其自身組織來制定和實施決策，以達成相互理解、取得共識和采取行動的過程。治理由機制(institutions)和過程(process)組成，通過這些機制和過程，公民和群體可以表達他們的利益，縮小相互之間的分歧，履行他們的合法權(quán)利和義務(wù)。規(guī)則、制度和實踐(practices)為個人、組織和企業(yè)設(shè)定了限制，并為其提供了激勵。治理有社會、政治和經(jīng)濟三個維度，可以在家庭、村莊、城市、國家、地區(qū)和全球各個人類活動領(lǐng)域運行。UN,“Governance Indicators: A UsersGuide”, wwwundporg.

　　這個定義也體現(xiàn)了治理理論對于分析和解決多元社會條件下公共問題的優(yōu)勢：(1)強調(diào)了公共問題解決的普遍性，弱化了意識形態(tài)的爭論；(2)從方法論上把國家與市場、公民社會看做是可以實現(xiàn)合作的，改變了把三者對立起來，認為不可調(diào)和的長期認識；(3)強調(diào)了社會，尤其是社會組織自我管理的作用，反映了社會發(fā)展的趨勢。

　　因此，盡管治理概念具有模糊性，但是依然被應用到全球?qū)用嫔�，因為國際社會更具有多元化特征，并且正在經(jīng)歷著根本性變革。Thomas GWeiss,“Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”,Third World Quarterly, Vol21, No5，Oct2000, pp795-814，806.正如瑪麗克勞德·斯莫茨所說：“治理是一個有用的概念；因為它能設(shè)計出管理共同事務(wù)的新技術(shù)；它使我們有可能對付那些抵制國際無政府狀態(tài)、但又不似政權(quán)那樣固定而被人們寄予期望的機構(gòu)；它引入了靈活而非標準化的機制；它賦予多種理性與不同的合法性以一席之地；它不是一種模式，不會成為固定不變的東西�！爆旣惪藙诘隆に鼓�茨：《治理在國際關(guān)系中的正確運用》，肖存毛譯，載《國際社會科學》（中文版），1999年第2期，第86頁。正是出于這種原因，全球治理是與治理同步出現(xiàn)的概念，并且作為治理理論和實踐的重要組成部分，被視為應對冷戰(zhàn)后國際關(guān)系和國際問題的新的選擇和思路。APayne, NPhillips, Development, Cambridge: Polity Press, 2010.

　　按照荷蘭學者亨克·奧弗比克的分析，1995年是全球治理發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折點。這一年，聯(lián)合國的“全球治理委員會”（The Commission on Global Governance）成立，并發(fā)表了重要的《天涯成比鄰》報告，專門討論全球治理的學術(shù)期刊《全球治理》創(chuàng)刊。在這一年里，該術(shù)語的使用增加了三倍，并且在后續(xù)十年里增長了十倍。亨克·奧弗比克：《作為一個學術(shù)概念的全球治理:走向成熟還是衰落?》，來輝譯，載《國外理論動態(tài)》，2013年第1期。在“谷歌”搜索中，含有“global governance”(全球治理)這個詞的信息有144000000條，其中圖書類信息有486000條（2014年4月14日檢索）。通過中國知網(wǎng)檢索，篇名中含有“全球治理”的文獻有819個，主題中含有“全球治理”的文獻有2371條，而且從2000年以來，相關(guān)研究文獻呈逐年增加的趨勢（2014年4月14日檢索）。而在實踐領(lǐng)域，“全球治理”已經(jīng)成為聯(lián)合國體系下各國際組織在相關(guān)領(lǐng)域積極推動的任務(wù)，并且進入了許多國家、重要的地區(qū)性組織以及非政府組織的政策倡議和具體行動中。

　　與治理一樣，全球治理也面臨著定義過多的問題。吉姆·惠特曼（Jim Whitman）在他編輯的一本書里，歸納了六種對于全球治理的定義：作為國際組織的行為；作為國家與非國家活動的結(jié)合；作為自由主義霸權(quán)的另一面；作為公共政策網(wǎng)絡(luò)與合作伙伴關(guān)系；作為對具體領(lǐng)域的管理；作為一種概括性的現(xiàn)象。Jim Whitman (ed), Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan, 2009.而全球治理理論提出者之一的詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）在給這本書寫的《導言》中說，全球治理不是一種，而是多種。James NRosenau,“Introduction: Global Governance or Global Governances”, in Jim Whitman (ed)，Palgrave Advances in Global Governance, NY: Palgrave Macmillan.2009.這種理解可以視為他給《全球治理》創(chuàng)刊號撰寫文章中關(guān)于全球治理定義的延續(xù)。他說：“全球治理可以視為包括從家庭到國際組織所有人類活動層面上的規(guī)則體系（systems of rule），這些體系通過控制實現(xiàn)目標，產(chǎn)生的是跨國的影響�！盝ames NRosenau,“Governance in the Twentyfirst Century”, Global Governance, Vol1,No1, 1995, p13.

　　盡管定義不同，但是可以按照克勞斯·丁沃斯（Klaus Dingwerth）和菲利普·帕特伯格（Philipp Pattberg）分析的那樣，將它們分為兩大類：一類將全球治理定位為一組可以觀察到的現(xiàn)象；另一類則將全球治理視為一種政治方案。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006,pp185-203.作為現(xiàn)象，說明全球治理是現(xiàn)實存在的；作為政治方案，說明全球治理是一種理念或設(shè)想，具有可塑造性。兩位作者進一步分析說，“全球治理”作為實踐活動，也有兩種理解：一種是全球?qū)用嫔系娜祟惢顒�；另一種是全球范圍內(nèi)人類各種活動的加總。Klaus Dingwerth, Philipp Pattberg,“Global Governance as a Perspective on World Politics”, Global Governance, Vol12, No2, 2006, p188.

　　按照這種區(qū)分，我們會看到關(guān)于全球治理的定義之爭，主要集中于如何在全球?qū)用骈_展活動上，或者說在應對各類新的問題時，如何設(shè)計出有效且被廣泛接受的政治方案上。因此，全球治理雖然是一種“脫領(lǐng)土化”(deterritorialized)的政治形式，但并不是一種去政治化的管理形式。丹尼爾·康帕格農(nóng)：《全球治理與發(fā)展中國家:盲點還是未知領(lǐng)域?》，謝來輝譯，載《國外理論動態(tài)》，2013年第4期。全球治理是有其價值目標和追求的。在這個意義上，對于全球治理的界定不能只強調(diào)多主體和多層次的治理形式，更要強調(diào)其人類共同體意識，全球治理是在全球?qū)用嫔隙嘀黧w為了解決全球性問題所作的努力，目標是實現(xiàn)全球性的良好治理。因此，中國學者俞可平和蔡拓的兩個定義更能體現(xiàn)全球治理的價值追求。在俞可平看來，“全球治理是各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協(xié)商與合作，其核心內(nèi)容應當是健全和發(fā)展一整套維護全人類安全、和平、發(fā)展、福利、平等和人權(quán)的新的國際政治經(jīng)濟秩序，包括處理國際政治經(jīng)濟問題的全球規(guī)則和制度。”俞可平：《全球治理引論》，載《馬克思主義與現(xiàn)實》，2002年第1期，第25頁。蔡拓的定義則更強調(diào)全球治理背后的人類共同體意識。在他看來，“所謂全球治理是以人類整體論和共同利益論為價值導向的，多元行為體平等對話協(xié)商合作，共同應對全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機制、方法和活動�！辈掏兀骸度�球治理的中國視角與實踐》，載《中國社會科學》, 2004年第1期，第95—96頁。

　　綜上所述，全球治理是包括國家、社會、市場、公民個人在內(nèi)的各類行為主體為了應對全球變革和全球問題帶來的挑戰(zhàn)，通過協(xié)商合作、共擔風險和責任，有效管理全球性公共事務(wù)的實踐活動。全球治理具有多主體參與、多層次、多領(lǐng)域、多形式等特征。

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